1.1. Актуальность и характеристика проблемы.
Принятие новой Конституции Российской Федерации, кардинальные политические и экономические реформы, формирование демократических институтов как никогда остро ставят сложнейшие задачи в области взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Возрастающее значение эта проблема приобретает в связи с развитием межгосударственных отношений Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств. Одним из главных приоритетов политики Российской Федерации в рамках СНГ является содействие интеграции государств - участников СНГ на новой экономической основе, создание условий, с одной стороны, для сохранения существующих экономически эффективных взаимосвязей, с другой - для налаживания новых форм социально-экономического сотрудничества.
Расширение и углубление интеграционных социально-экономических связей между государствами - участниками СНГ, развитие совместной хозяйственной деятельности, в том числе в сфере взаимных инвестиций, существенно сдерживаются отсутствием доступной, оперативной, полной и достоверной информации о правовых актах, принимаемых государствами - участниками СНГ. Проблема осложняется быстрым ростом национального законотворчества государств - участников СНГ, резким увеличением числа многосторонних и двусторонних соглашений между ними и в то же время объективными сложностями развития их национального законодательства из-за социально-экономических преобразований переходного периода. До настоящего времени не выработаны общая концепция и критерии межгосударственного обмена правовой информацией в рамках СНГ, отсутствует единый организационно-правовой и технический механизм его осуществления.
Отмеченные факторы в значительной степени препятствуют началу работы по сближению национальных законодательств государств - участников СНГ, затрудняют своевременную (то есть еще на стадии разработки законопроектов) сравнительно-правовую и международно-правовую экспертизу законодательных актов государств - участников СНГ, двусторонних соглашений в отношении их соответствия учредительным документам СНГ, общепризнанным принципам и нормам международного права, не позволяют своевременно запустить механизм консультаций и переговоров с целью устранения возможных противоречий.
Кроме того, следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует целостная система обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти правовой информацией по вопросам сотрудничества с государствами - участниками СНГ. Недостаточность информационно-правового обеспечения федеральных органов государственной власти Российской Федерации в настоящее время осложняется наличием различных информационных, правовых, аналитических, организационных структур в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и научных учреждениях, деятельность которых практически не связана между собой, а также отсутствием координирующего информационно-правового центра. На рис. 1 отражена автономность функционирующих структур органов государственной власти Российской Федерации по вопросам информационно-правового сотрудничества с государствами - участниками СНГ. Разобщенность деятельности информационных структур, неупорядоченность информационных потоков, пересечение функций и дублирование друг друга, функционирование в автономном режиме и т.п. - отличительные черты состояния информационной системы в Российской Федерации в настоящее время.
Серьезными последствиями такого состояния являются: путаница и неразбериха в обеспечении деятельности органов государственной власти по вопросам информационно-правового сотрудничества с государствами - участниками СНГ; несоответствие между характером, содержанием и объемом информации, накапливаемой в информационных структурах, и их возможностями по ее обработке, а также чрезвычайно низким коэффициентом ее использования; недостаток кадров, способных квалифицированно оперировать, анализировать и обобщать правовую информацию; возможность исключения информации (или вольной, неквалифицированной ее интерпретации, а также сознательного манипулирования данными в ведомственных интересах); ошибочные решения федеральных органов государственной власти Российской Федерации на основе необъективной информации; неоправданные материальные затраты. Отсутствие замкнутого контура передачи правовой информации оказывает негативное влияние на весь процесс сотрудничества с государствами - участниками СНГ.
В этих условиях назрела необходимость разработки комплекса мер концептуального, методологического, организационного, правового, аналитического, информационно-технического характера по созданию эффективной системы информационно-правового обеспечения сотрудничества Российской Федерации с другими государствами - участниками СНГ, что предполагает использование системного подхода в решении данных проблем.
Стратегия создания открытой информационно-правовой системы в СНГ предполагает решение следующих задач:
- повышение правосознания и правовой культуры работников органов государственной власти Российской Федерации, основанных на знании действующей международной и национальной правовой базы;
- укрепление связи органов государственной власти с населением через средства массовой информации с использованием информационно-правовой системы в целях дальнейшей демократизации общества и институтов государственного управления;
- анализ и социальный мониторинг действующего законодательства на предмет своевременного выявления в нем противоречий;
- координация и упорядочение информационно-правовых потоков как на международном, так и на национальном уровнях, как по вертикали, так и по горизонтали.
Данные задачи можно решать с учетом заключенных международных соглашений государств - участников СНГ, рекомендательных (модельных) законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, других правовых актов, регулирующих процесс информационно-правового сотрудничества в рамках СНГ, а также Соглашения об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений, принятого на Совете глав правительств государств - участников СНГ, от 24 сентября 1993 года, Указов Президента Российской Федерации от 19 октября 1993 года N 1665 "Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами - членами Содружества Независимых Государств" и от 27 декабря 1993 года N 2293 "Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств" и т.д.
Основная часть работы по созданию системы информационно - правового обеспечения в рамках СНГ ложится на Российскую Федерацию. В этих условиях ключевую роль для успеха создания всей системы информационно-правового сотрудничества в рамках СНГ играет эффективность взаимодействия в решении этой задачи органов государственной власти Российской Федерации и их структурных подразделений, в первую очередь Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также Министерства Российской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Комитета при Президенте Российской Федерации по политике информатизации, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, научных и научно-исследовательских учреждений, аналитических центров.
1.2. Цели и задачи Программы
Целями Программы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств - участников Содружества Независимых Государств (далее именуется - Программа) являются создание в Российской Федерации единой государственной системы информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области сотрудничества с государствами - участниками СНГ и российской части межгосударственной системы правовой информации, а также обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации с органами власти государств участников СНГ.
1.2.1. Достижение целей Программы обеспечивается решением следующих задач:
- формирование единой государственной политики Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с другими государствами - участниками СНГ;
- совместная с другими государствами - участниками СНГ разработка концепции и программы создания межгосударственной системы правовой информации, межгосударственных соглашений и протоколов по вопросам информационно-правового сотрудничества;
- разработка долгосрочной программы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации с целью повышения уровня научной обоснованности стратегии и тактики их деятельности в области информационно-правового сотрудничества с другими государствами - участниками СНГ;
- оптимизация и модернизация управленческих процессов и структур в области информационно-правового сотрудничества как в рамках взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, так и во взаимоотношениях Российской Федерации с другими государствами - участниками СНГ;
- создание надежного механизма обмена правовой информацией Российской Федерации с другими государствами - участниками СНГ, обеспечивающего ее максимальную полноту, оперативность и достоверность;
- обеспечение правового анализа межгосударственных актов государств - участников СНГ, их национальных законодательных актов, разработка рекомендаций по их совершенствованию;
- изучение принципов организации и опыта функционирования информационно-правовых систем, баз данных других международных интеграционных объединений (в частности, Европейского союза и т.п.);
- прогнозирование и моделирование развития информационно - правовых отношений государств - участников СНГ.
Осуществление этих задач, кардинальное повышение эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере информационно-правового сотрудничества с другими государствами - участниками СНГ предполагают совершенствование управленческих процессов в данной области, в том числе путем оптимизации деятельности существующих служб и подразделений.
Целесообразным является создание специального подразделения, способного на высоком профессиональном уровне осуществлять правовой анализ и подготовку для Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовой информации о принятых межгосударственных актах СНГ, национальных законодательных и других актах, необходимой для принятия компетентных управленческих решений в целях реализации положений Договора о создании Экономического союза и других документов Содружества. Таким подразделением должна стать координационная информационно-правовая служба (см. рис.1).