015/08-П от 02 октября 2008

Действующий

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 октября 2008 года N 015/08-П

По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга
отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга
от 10 сентября 2003 года N 522-77 "Об официальном толковании
законов Санкт-Петербурга"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей О.В.Герасиной, С.Ф.Зыбина, Л.В.Кулешовой, В.Г.Петухова, А.В.Шевченко,

с участием представителя заявителя - муниципального Совета муниципального образования муниципальный округ Автово И.В.Рулева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статьи 30, пункта 1 статьи 61, статей 63, 68, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 10 сентября 2003 года N 522-77 "Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос муниципального Совета муниципального образования муниципальный округ Автово о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 10 сентября 2003 года N 522-77 "Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 10 сентября 2003 года N 522-77 "Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф.Гуцан, пояснения представителя заявителя И.В.Рулева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 25 июня 2008 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос муниципального Совета муниципального образования муниципальный округ Автово (далее - Муниципальный совет) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 10 сентября 2003 года N 522-77 "Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 522-77).

По мнению Муниципального совета, положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 в той части, в которой они устанавливают, что оформленные в виде законопроекта предложения об официальном толковании законов Санкт-Петербурга вносятся субъектами права законодательной инициативы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в порядке, установленном Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 2 статьи 31 и пункта 1 статьи 35.

Заявитель полагает, что по смыслу взаимосвязанных положений пунктов 1 и 2 статьи 31 и пункта 1 статьи 35 Устава Санкт-Петербурга с учетом правовой позиции Уставного суда Санкт-Петербурга, выраженной в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 февраля 2008 года N 002/08-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 февраля 2008 года N 002/08-П), общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, выходящие за рамки подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не подлежат регулированию положениями Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Вместе с тем оспариваемыми положениями, по мнению заявителя, к предмету правового регулирования Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга отнесены общественные отношения, выходящие за рамки подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланов полагает, что отсутствует противоречие оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 522-77 Уставу Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Положениями пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 установлено, что оформленные в виде законопроекта предложения об официальном толковании законов Санкт-Петербурга вносятся субъектами права законодательной инициативы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в порядке, установленном Уставом Санкт-Петербурга и Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 указывают на нормативные правовые акты, которые содержат (или должны содержать) порядок реализации права законодательной инициативы официального толкования законов Санкт-Петербурга в Законодательном Собраний Санкт-Петербурга и тем самым регулируют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением законодательным (представительным) органом государственной власти Санкт-Петербурга и субъектами права законодательной инициативы деятельности в сфере реализации указанного права. Такими нормативными правовыми актами в соответствии с положениями пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 являются Устав Санкт-Петербурга и Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

2.1. В соответствии с положениями пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга - право внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов законов Санкт-Петербурга - принадлежит депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, объединениям депутатов (фракциям) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и органам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга, члену Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителю от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и члену Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителю от Правительства Санкт-Петербурга, прокуратуре Санкт-Петербурга, представительным органам местного самоуправления, почетным гражданам Санкт-Петербурга, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга.

Установленная пунктом 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга норма, закрепляющая право законодательной инициативы, относится к числу норм материального права и имеет в силу положений пункта 2 статьи 5 Устава Санкт-Петербурга прямое действие. Право законодательной инициативы является одним из элементов уставно-правового статуса субъектов законодательной инициативы, круг которых определен Уставом Санкт-Петербурга.

Таким образом, употребляемые в контексте пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга тождественные по смыслу словосочетания "право законодательной инициативы" и "право внесения на рассмотрение проектов законов" указывают на право управомоченного субъекта инициировать законотворческий процесс путем реализации права законодательной инициативы в соответствии с нормативно определенным порядком реализации данного права.

2.2. Как следует из пояснительной записки к проекту Закона Санкт-Петербурга N 522-77, заголовка Закона Санкт-Петербурга N 522-77, его структуры, наименования статей, целью принятия данного закона являлась регламентация и упорядочение части законотворческого процесса, связанного с официальным аутентичным толкованием.

Положения пункта 1 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77, согласно которым правом законодательной инициативы официального толкования закона Санкт-Петербурга обладают определенные Уставом Санкт-Петербурга субъекты права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, являются положениями нормы материального права.

Положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 структурно обособлены от положений, конституирующих право законодательной инициативы официального толкования закона Санкт-Петербурга. Данные положения определяют отдельный элемент порядка реализации субъективного права, то есть такое юридически значимое действие субъекта права законодательной инициативы, как внесение законопроекта в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

Следовательно, содержащие норму процессуального права положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 корреспондируют положениям пункта 1 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77, содержащим норму материального права. Аналогичную юридическую конструкцию - закрепление субъективного права отдельным структурным элементом правового акта (пунктом статьи), а порядка его реализации - иным структурным элементом - представляют также пункты 3, 4 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77. Так, если положениями пункта 3 предусмотрено субъективное право граждан и юридических лиц обращаться к субъектам права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга с предложениями об официальном толковании законов Санкт-Петербурга, то положениями пункта 4 определен порядок реализации указанного права.

Учитывая изложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о процессуально-правовой природе положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77.

2.3. Положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 предусматривают необходимость существования правила - порядка реализации права законодательной инициативы. При этом они не содержат информации о содержании самого правила, то есть носят бланкетный характер.

По смыслу указанных положений Устав Санкт-Петербурга и Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга должны осуществлять правовое регулирование порядка реализации права законодательной инициативы.

Вместе с тем Устав Санкт-Петербурга непосредственно не устанавливает порядок реализации права законодательной инициативы. Исключение составляют положения пункта 4 статьи 54 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым Губернатор Санкт-Петербурга имеет право вносить проекты законов Санкт-Петербурга с предложением рассмотреть их в первоочередном порядке, а также положения пункта 8 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга, устанавливающие, что проекты законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, рассматриваются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по представлению Губернатора Санкт-Петербурга либо при наличии заключения Губернатора Санкт-Петербурга. На момент принятия Закона Санкт-Петербурга N 522-77 Устав Санкт-Петербурга также непосредственно не предусматривал порядок реализации права законодательной инициативы.

Устав Санкт-Петербурга - это целостный, единый акт. В соответствии с положениями пункта 1 статьи 5 Устава Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам Санкт-Петербурга, правовым актам органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга. В случаях противоречия указанных актов Уставу Санкт-Петербурга действует Устав Санкт-Петербурга. Любое положение Устава Санкт-Петербурга имеет конституирующий, то есть учредительный характер. Порядок принятия Устава Санкт-Петербурга и поправок к нему отличен от порядка принятия законов Санкт-Петербурга.

Таким образом, закон Санкт-Петербурга не может определять содержание Устава Санкт-Петербурга.

Учитывая изложенное, исходя из презумпции добросовестности законодателя Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что отсылка в положениях пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 к Уставу Санкт-Петербурга произведена как к правовому акту, содержащему основные начала порядка реализации права законодательной инициативы.

Таким образом, отсылка к Регламенту заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга сделана как к правовому акту, который непосредственно должен определять порядок реализации субъектами права законодательной инициативы либо часть такого порядка.

Вместе с тем Уставом Санкт-Петербурга установлено, что предметом правового регулирования Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга являются общественные отношения, связанные с подготовкой и проведением заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 35).

Согласно правовым позициям Уставного суда Санкт-Петербурга, выраженным в его постановлении oт 15 февраля 2008 года N 002/08-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является надлежащим правовым актом, которым должен регулироваться порядок осуществления права законодательной инициативы исключительно в связи с подготовкой и проведением заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением права законодательной инициативы, выходящие за рамки подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не могут составлять предмет правового регулирования Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Такие общественные отношения должны быть урегулированы нормативным правовым актом, уровень которого не ниже закона Санкт-Петербурга.

3. Согласно положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Соблюдение указанных положений Устава Санкт-Петербурга невозможно без соблюдения конституционных принципов равенства всех перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации). Такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Неопределенность отдельной правовой нормы, а также правового регулирования в целом, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и в итоге ведет к произволу, нарушению принципов равенства.

Таким образом, как правовые нормы, так и действующее правовое регулирование в целом должны быть определенными, ясными и недвусмысленными, исключать возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. Данное требование в соответствии с положениями пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга распространяется и на принимаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере законотворческого процесса в Санкт-Петербурге.

Соответствующие правовые позиции неоднократно формулировались Конституционным судом Российской Федерации; в частности в постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда республики Хакасия: "Неопределенность содержания законодательного регулирования... допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования...".

3.1. При реализации права законодательной инициативы возникает целый комплекс общественных отношений, в ходе которых осуществляются не только субъективные права субъектов права законодательной инициативы, но и корреспондирующие им обязанности иных субъектов, вступающих в соответствующие правоотношения. Следовательно, под регламентацией порядка реализации права законодательной инициативы следует понимать не только регламентацию порядка реализации прав субъектов права законодательной инициативы, но и регулирование процедурных обязанностей иных субъектов права. Такой подход соответствует правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 29 ноября 2006 года N 9-П по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации: "Содержание понятия "внесение законопроекта" - по смыслу Конституции Российской Федерации и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия, при том что само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации либо проистекающих из логики конституционного регулирования".

К субъектам отношений, возникающих при реализации права законодательной инициативы, в ходе которых осуществляются определенные субъективные обязанности, относится и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. При этом Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, применяя нормы права, регулирующие порядок принятия законов Санкт-Петербурга (в том числе порядок реализации права законодательной инициативы), выступает в качестве правоприменителя.

Таким образом, в ходе реализации права законодательной инициативы, в том числе права законодательной инициативы официального толкования закона Санкт-Петербурга, осуществляется деятельность по применению правовых норм, регламентирующих порядок реализации права законодательной инициативы.

3.2. Реализация права законодательной инициативы является самостоятельной стадией законодательного процесса. Такой подход соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой "конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции Российской Федерации (статья 10; статья 71, пункт "а"; статья 76, части 1 и 2), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона" (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года N 9-П по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации).

От усмотрения законодателя Санкт-Петербурга зависит, какие процедурные общественные отношения, возникающие при реализации права законодательной инициативы, будут урегулированы законом Санкт-Петербурга. К их числу законом могут быть отнесены общественные отношения, в том числе возникающие в связи с:

- выдвижением предложения о внесении законопроекта; рассмотрением предложения субъектом права законодательной инициативы; обсуждением и выработкой концепции законопроекта, разработкой его текста;

- принятием решения о внесении законопроекта в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга;

- подписанием надлежащим лицом текста законопроекта; определением требований к законопроекту, документам, которые должны быть к нему приложены;

- направлением законопроекта в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

3.3. В положениях пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 522-77 законодателем Санкт-Петербурга использовано словосочетание "вносятся субъектами права законодательной инициативы", при этом вопрос о порядке внесения законопроекта урегулирован путем отсылки к таким нормативным правовым актам, как Устав Санкт-Петербурга и Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Данное словосочетание определяет совокупность общественных отношений, возникающих в связи с реализацией права законодательной инициативы, путем указания на процедурные действия, совершаемые как субъектами законодательной инициативы, так и иными субъектами - участниками указанных общественных отношений, в том числе Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.