080-П от 03 июня 2004

Действующий

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 3 июня 2004 года N 080-П

По делу о толковании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1
статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66
Устава Санкт-Петербурга

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,

с участием представителя заявителя - заместителя председателя муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, И.Н.Половцева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос муниципального Совета муниципального образования муниципального округа N 7 о толковании положений статьи 4, пункта 1 статьи 59, статей 62, 64 и 66 Устава Санкт-Петербурга в их системной взаимосвязи.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросам о том, является ли наличие представительного органа местного самоуправления обязательным, обязан ли представительный орган местного самоуправления проводить собрания (заседания) для осуществления местного самоуправления, продлеваются ли полномочия представительного органа местного самоуправления в случае, если выборы представительного органа местного самоуправления нового созыва признаны несостоявшимися или если в результате таких выборов правомочный представительный орган местного самоуправления нового созыва не был сформирован.

Заслушав сообщение судей-докладчиков В.Г.Ильинской и А.И.Осоцкого, объяснения представителя заявителя И.Н.Половцева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, показания свидетеля - заместителя начальника отдела аналитической и методической работы, начальника сектора планирования Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Л.В.Желонкиной; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 12 мая 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос муниципального Совета муниципального образования муниципального округа N 7 о толковании положений статьи 4, пункта 1 статьи 59, статей 62, 64 и 66 Устава Санкт-Петербурга в их системной взаимосвязи. Поводом для запроса, по мнению заявителя, явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных положений Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросам о том, является ли наличие представительного органа местного самоуправления обязательным, обязан ли представительный орган местного самоуправления проводить собрания (заседания) для осуществления местного самоуправления, продлеваются ли полномочия представительного органа местного самоуправления в случае, если выборы представительного органа местного самоуправления нового созыва признаны несостоявшимися или если в результате таких выборов правомочный представительный орган местного самоуправления нового созыва не был сформирован.

В судебном заседании запрос был уточнен. Представителем заявителя И.Н.Половцевым было заявлено, что для разрешения вопросов, поставленных в тексте запроса, требуется толкование положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга.

Из правовой позиции заявителя следует, что по смыслу положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64, а также статьи 66 Устава Санкт-Петербурга в их системной взаимосвязи в муниципальных образованиях в Санкт-Петербурге обязательно наличие представительных органов местного самоуправления, которые должны на постоянной основе осуществлять деятельность по решению отнесенных к их компетенции вопросов путем периодического проведения своих заседаний и полномочия которых в случае неизбрания на очередных выборах соответствующих представительных органов местного самоуправления нового созыва должны сохраняться до начала работы представительных органов местного самоуправления нового созыва в правомочном составе. При этом заявитель полагает, что представительный орган местного самоуправления вправе продолжать на законной основе осуществлять деятельность по решению вопросов, отнесенных к его компетенции, и после истечения срока, на который он был избран, в течение пяти и более лет до того момента, пока не будет сформирован представительный орган местного самоуправления нового созыва в правомочном составе, "если при этом неизбрание представительного органа местного самоуправления нового созыва в правомочном составе обусловлено причинами объективного характера, а не нежеланием проводить выборы со стороны действующего представительного органа местного самоуправления".

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, высказанному в судебном заседании, положения пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64, а также статьи 66 Устава Санкт-Петербурга не требуют дополнительного толкования, поскольку они не содержат неопределенности и не регулируют вопросы, поставленные в запросе заявителя. В связи с этим производство по делу должно быть прекращено.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, вопросы, применительно к которым заявитель просит дать толкование положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64, а также статьи 66 Устава Санкт-Петербурга, урегулированы в действующем федеральном законодательстве и толкование указанных положений не требуется. Вместе с тем Уставный суд Санкт-Петербурга уполномочен на толкование Устава Санкт-Петербурга, а положения Устава Санкт-Петербурга, о толковании которых просит заявитель, регулируют вопросы местного самоуправления.

Опрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля заместитель начальника отдела аналитической и методической работы, начальник сектора планирования Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Л.В.Желонкина пояснила, что в выборах депутатов муниципальных советов, которые были проведены в Санкт-Петербурге 14 марта 2004 года совместно с выборами Президента Российской Федерации, приняли участие более 880 тысяч человек. Сложившаяся в результате указанных выборов ситуация, при которой в ряде муниципальных образований выборы были признаны несостоявшимися и правомочные представительные органы местного самоуправления нового созыва сформированы не были, аналогична ситуации, сложившейся на выборах депутатов муниципальных советов в марте 2000 года, когда по результатам проведенных выборов в ряде муниципальных образований муниципальные советы нового созыва также не были сформированы и до формирования на повторных выборах муниципальных советов нового созыва свои полномочия осуществляли муниципальные советы предыдущего созыва. Свидетель Л.В.Желонкина также отметила, что наличие представительных органов местного самоуправления муниципальных образований в Санкт-Петербурге является, по ее мнению, обязательным, поскольку на органы местного самоуправления возложены задачи по решению целого комплекса вопросов и поэтому перерыв в осуществлении представительными органами местного самоуправления властных полномочий будет нарушать права граждан.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в понимании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64, а также статьи 66 Устава Санкт-Петербурга в отношении обязательности наличия в муниципальных образованиях в Санкт-Петербурге представительных органов местного самоуправления, порядка и сроков осуществления ими своих полномочий.

2. Предметом правового регулирования положений Устава Санкт-Петербурга, требующих, по мнению заявителя, официального толкования, является установление основ местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Данными положениями, входящими в состав главы I "Общие положения", главы IX "Основы местного самоуправления" Устава Санкт-Петербурга и находящимися между собой в системной взаимосвязи, закрепляется принцип народовластия (пункт 1 статьи 4), определяется понятие местного самоуправления (пункт 1 статьи 59), виды органов местного самоуправления и порядок их образования (статья 62), взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт-Петербурга (пункты 1 и 2 статьи 64), а также формы участия жителей Санкт-Петербурга в осуществлении власти (статья 66).

В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

В частности, в рамках производства по настоящему делу Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает следующие положения действующего законодательства. Конституция Российской Федерации в пункте "н" части 1 статьи 72 закрепляет положение о том, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данное положение воспроизводится в Уставе Санкт-Петербурга. Положения подпункта 13 пункта 1 статьи 11 определяют, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) определяются общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; Законом Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 111-35) регулируются вопросы организации местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга. Отдельные отношения, возникающие в рамках реализации положений главы 12 "Переходные положения" в сфере местного самоуправления, регулируются также Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Вопросы выборов в представительные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге регулируются также Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) и Законом Санкт-Петербурга от 10 декабря 2003 года N 734-110 "О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге".

Таким образом, при толковании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64, статьи 66 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что данные положения Устава Санкт-Петербурга подлежат толкованию в их системной взаимосвязи между собой и с другими положениями Устава Санкт-Петербурга, а также в системной взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления.

3. При разрешении вопроса о том, является ли по смыслу Устава Санкт-Петербурга наличие представительного органа местного самоуправления обязательным, Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что рассматривает уставное понятие представительного органа местного самоуправления с учетом того смысла, который придается данному понятию нормативными правовыми актами о местном самоуправлении.

Согласно абзацу шестому пункта 1 статьи 1 Федерального закона N 154-ФЗ представительный орган местного самоуправления является выборным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Согласно пункту 2 статьи 14 Федерального закона N 154-ФЗ наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 17 названного Федерального закона в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в статье 15 "Представительный орган местного самоуправления" и статье 16 "Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления" Федерального закона N 154-ФЗ, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Согласно статье 62 Устава Санкт-Петербурга к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с федеральными законами, законами Санкт-Петербурга, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Порядок создания и функционирования выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с положениями федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга и законов Санкт-Петербурга.

В качестве выборных органов местного самоуправления могут выступать коллегиальные представительные органы и (или) единоличные органы, например, глава муниципального образования (выборное должностное лицо местного самоуправления). Статус представительного органа в системе местного самоуправления обусловлен следующими его элементами: выборностью (форма народного представительства); представительным характером; коллегиальным характером деятельности; наличием полномочий, которые не могут быть переданы другим органам или лицам, за исключением случаев, предусмотренных законом (например, при осуществлении исключительных полномочий представительного органа сходом граждан).

Законом Санкт-Петербурга N 111-35 дополнительно устанавливается, что в Санкт-Петербурге представительными органами местного самоуправления являются муниципальные советы муниципальных образований (пункт 1 статьи 14).

С учетом приведенных нормативных положений Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что по смыслу положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 4 и подпункта 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга наличие представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях в Санкт-Петербурге является обязательным, поскольку представительные органы местного самоуправления выступают в качестве существенного элемента организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге в соответствии с определяемыми в федеральном законодательстве общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации. Вместе с тем Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что общее нормативное требование наличия представительного органа местного самоуправления в определенных случаях допускает исключения, которые могут быть определены федеральным законом в порядке установления общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, Федеральным законом N 154-ФЗ прямо предусматривается (пункт 6 статьи 15), что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Обязательное наличие представительного органа местного самоуправления не исключает ситуаций, связанных с его отсутствием в отдельных муниципальных образованиях Санкт-Петербурга в результате фактического прекращения деятельности представительного органа (в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий) и невозможностью формирования (избрания) представительного органа нового правомочного состава в течение определенного периода. В таких случаях решение задач местного самоуправления на соответствующей территории в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

4. При решении вопроса о том, обязан ли представительный орган местного самоуправления осуществлять свою деятельность посредством проведения заседаний, Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает следующее.

По смыслу положений пункта 1 статьи 4 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга осуществление жителями Санкт-Петербурга своей власти через органы местного самоуправления является выражением народовластия на местном уровне. Из этого следует, что если уставом муниципального образования в соответствии с Законом Санкт-Петербурга предусматривается наличие в муниципальном образовании представительного органа местного самоуправления и данный орган сформирован на очередных выборах в правомочном составе, то у такого органа возникает обязанность осуществлять деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных к его компетенции.

Федеральным законом N 154-ФЗ предусматривается, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов (пункт 1 статьи 15) и принимает решения в коллегиальном порядке (пункт 5 статьи 15). Коллегиальный характер деятельности представительного органа местного самоуправления предполагает, что отнесенные к его компетенции вопросы должны решаться входящими в состав данного органа депутатами совместно на заседаниях представительного органа. Следовательно, проведение заседаний муниципального Совета является обязательной формой работы представительного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что по смыслу положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями подпункта 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга сформированные в правомочном составе представительные органы местного самоуправления муниципальных образований в Санкт-Петербурге обязаны, исходя из коллегиального характера работы представительных органов местного самоуправления, осуществлять свою деятельность посредством проведения заседаний депутатов представительных органов местного самоуправления.

5. В запросе поставлен вопрос о том, "продлеваются ли полномочия выборного (представительного) органа местного самоуправления в случае если выборы признаны несостоявшимися или если в результате выборов правомочный выборный орган сформирован не был". При этом, как следует из пояснений представителя заявителя в судебном заседании, под продлением полномочий заявитель фактически понимает "продолжение работы" муниципального Совета в прежнем составе депутатов, то есть сохранение полномочий представительного органа местного самоуправления.

5.1. При толковании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга применительно к указанному вопросу Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что согласно подпункту 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга, и рассматривает подлежащие толкованию положения Устава Санкт-Петербурга в системной взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления.

Уставный суд Санкт-Петербурга также отмечает, что в соответствии с положениями нормативных правовых актов, регулирующих вопросы выборов в представительные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, в процессе осуществления населением волеизъявления на выборах представительного органа местного самоуправления могут сложиться различные правоприменительные ситуации с точки зрения результатов избирательного процесса, а также осуществленного в рамках данного процесса волеизъявления населения. По результатам проведенных выборов представительный орган местного самоуправления нового созыва может быть сформирован в правомочном составе. В данном случае подлежит применению правило, закрепленное в пункте 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 111-35, согласно которому полномочия действующего на момент выборов представительного органа местного самоуправления прекращаются со дня начала работы (первого заседания) представительного органа местного самоуправления нового созыва, избранного на состоявшихся выборах.

По результатам выборов, которые проводятся по нескольким избирательным округам, количество замещенных мандатов может оказаться недостаточным для формирования представительного органа местного самоуправления нового созыва в правомочном составе. В данном случае в силу прямого указания пункта 5 статьи 70 Федерального закона N 67-ФЗ по незамещенным мандатам проводятся повторные выборы. Причиной неизбрания представительного органа в правомочном составе может явиться признание выборов недействительными или несостоявшимися более чем в одной трети избирательных округов. При проведении выборов явка избирателей может оказаться ниже того уровня, который необходим для признания выборов состоявшимися, а при наличии необходимой явки избиратели могут проголосовать большинством голосов против всех кандидатов. В обеих указанных ситуациях в соответствии с пунктом 2 статьи 70 Федерального закона N 67-ФЗ выборы признаются несостоявшимися.

С учетом изложенного в рамках производства по настоящему делу заявителем фактически ставится вопрос о сохранении или несохранении полномочий представительного органа местного самоуправления, действующего на момент проведения очередных выборов, применительно к таким правоприменительным ситуациям, когда после проведения очередных выборов представительный орган местного самоуправления нового созыва не сформирован в правомочном составе, то есть когда по результатам проведенных выборов представительный орган местного самоуправления нового созыва не может быть сформирован в правомочном составе, если явка избирателей оказалась меньше того уровня, который необходим для признания выборов состоявшимися, и когда при наличии необходимой явки избиратели проголосовали большинством голосов против всех кандидатов.

Согласно пункту 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении. В связи с этим Уставный суд Санкт-Петербурга в рамках производства по настоящему делу осуществляет толкование Устава Санкт-Петербурга только в отношении вопроса о сохранении или несохранении полномочий представительного органа местного самоуправления, действующего на момент проведения очередных выборов, в правоприменительных ситуациях, когда по результатам проведенных выборов представительный орган местного самоуправления нового созыва не может быть сформирован в правомочном составе.