090-п от 11 декабря 2003

Действующий

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 декабря 2003 года N 090-П

По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
отдельных положений распоряжения губернатора
Санкт-Петербурга от 4 апреля 1997 года N 283-р
"Об упорядочении предоставления объектов недвижимости
и имущественных прав на них на инвестиционных условиях",
распоряжения губернатора Санкт-Петербурга
от 8 июля 1997 года N 678-р "Об утверждении
Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной
документации для предоставления объектов недвижимости
и имущественных прав на них на инвестиционных условиях",
распоряжения Администрации Санкт-Петербурга
от 6 сентября 2001 года N 753-ра "Об утверждении Регламента
работы и состава инвестиционно-тендерной комиссии"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе: председателя Н.М.Кропачева, судей: О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.И.Осоцкого,

с участием представителя группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.В.Шидловской, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Ю.А.Осиповой,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 4 апреля 1997 года N 283-р "Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 8 июля 1997 года N 678-р "Об утверждении Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 6 сентября 2001 года N 753-ра "Об утверждении регламента работы и состава инвестиционно-тендерной комиссии".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.В.Барканова, А.В.Морозова, А.А.Никитина, О.Е.Сергеева, К.Н.Серова о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 4 апреля 1997 года N 283-р "Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 8 июля 1997 года N 678-р "Об утверждении Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 6 сентября 2001 года N 753-ра "Об утверждении регламента работы и состава инвестиционно-тендерной комиссии".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые положения распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 4 апреля 1997 года N 283-р "Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 8 июля 1997 года N 678-р "Об утверждении Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 6 сентября 2001 года N 753-ра "Об утверждении регламента работы и состава инвестиционно-тендерной комиссии".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения представителя заявителя Н.В.Шидловской, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Ю.А.Осиповой, показания свидетелей: А.В.Митяниной, А.И.Вахмистрова, В.М.Гольмана, А.Б.Чичканова, а также показания специалиста - доцента кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета В.А.Лопатина, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга установил:

В пункте 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р в частности установлено, что предоставление объектов инвестиций целевым назначением допускается исключительно в случаях: наличия условий, делающих невозможным либо существенно затруднительным предоставление объекта инвестиций на инвестиционных торгах (абзац второй); строительства, реконструкции, завершения строительства уникальных объектов, включенных в утвержденный губернатором по представлению Комитета по строительству перечень (абзац третий); предложения инвестора, сделанного до объявления торгов, в два и более раза превышающего рыночную оценку объекта (абзац четвертый); строительства промышленных объектов, сметной стоимостью более 10 миллионов рублей в ценах 1984 г. (абзац шестой); уступки прав на объект инвестиций (абзац седьмой); строительства, реконструкции, завершения строительства объектов гостиничной и туристской инфраструктуры (абзац девятый); в иных случаях, определяемых губернатором Санкт-Петербурга (абзац десятый).

Абзац второй пункта 3.14 Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях (приложение 1 к распоряжению губернатора Санкт-Петербурга N 678-р) содержит следующие положения: "В случае необходимости при подготовке инвестиционно-тендерной документации земельный участок может быть предоставлен потенциальному инвестору на праве аренды сроком до одного года для проведения изыскательских работ (в случае если предметом инвестиционного предложения является земельный участок)".

Пункт 3.15 Регламента устанавливает, что в случае подачи потенциальным инвестором заявления о предоставлении земельного участка на условиях аренды для проведения изыскательских работ секретариат ИТК вносит вопрос о заключении договора аренды на рассмотрение ИТК; при принятии ИТК решения о предоставлении потенциальному инвестору земельного участка на условиях аренды для проведения изыскательских работ и утверждении его распоряжением Администрации Санкт-Петербурга потенциальный инвестор обращается в установленном порядке в Комитет по управлению городским имуществом; на основании распоряжения Администрации Санкт-Петербурга Комитет по управлению городским имуществом заключает договор аренды земельного участка для проведения изыскательских работ.

Абзац девятый пункта 1 Регламента работы инвестиционно-тендерной комиссии, утвержденного распоряжением Администрации Санкт-Петербурга N 753-ра, содержит следующие положения: "предоставление земельных участков для проведения изыскательских работ на условиях аренды" (абзац дополнительно включен с 10 декабря 2001 года).

Абзац второй пункта 2.4 Регламента работы инвестиционно-тендерной комиссии, утвержденного распоряжением Администрации Санкт-Петербурга N 753-ра, содержит следующие положения: "Для рассмотрения вопросов о предоставлении земельных участков для проведения изыскательских работ на условиях аренды на ИТК представляются документы в соответствии с пунктами 1 и 2 приложения 2 к распоряжению губернатора Санкт-Петербурга от 08.07.1997 N 678-р "Об утверждении Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях" (абзац дополнительно включен с 10 декабря 2001 года).

Абзацы пятый, шестой и седьмой пункта 3.3 Регламента работы инвестиционно-тендерной комиссии, утвержденного распоряжением Администрации Санкт-Петербурга N 753-ра, содержат следующие положения:

"По результатам рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков для проведения изыскательских работ принимается одно из следующих решений:

- о проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка для проведения изыскательских работ;

- о заключении договора аренды земельного участка для проведения изыскательских работ заявителем" (абзацы дополнительно включены с 10 декабря 2001 года).

Согласно правовой позиции заявителя, вышеуказанные положения устанавливают порядок распоряжения и управления собственностью Санкт-Петербурга и в связи с этим изданы губернатором Санкт-Петербурга и Администрацией Санкт-Петербурга за пределами их уставной компетенции, что противоречит, по мнению заявителя, положениям статей 45, 46 и 47 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с положениями абзацев третьего и четвертого статьи 15 и подпункта 7 пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга. В ходе судебного заседания представителем заявителя Н.В.Шидловской было отмечено, что внесение распоряжениями Администрации Санкт-Петербурга от 13 апреля 2001 года N 70-ра "О мерах по поддержке инвесторов, осуществляющих строительство и реконструкцию объектов гостиничной и туристской инфраструктуры Санкт-Петербурга" (далее - распоряжение Администрации Санкт-Петербурга N 70-ра) и от 3 декабря 2001 года N 1265-ра "О внесении изменений и дополнений в распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 08.07.1997 N 678-р" (далее - распоряжение Администрации Санкт-Петербурга N 1265-ра) изменений и дополнений в оспариваемые нормы распоряжений губернатора Санкт-Петербурга N 283-р и 678-р противоречит как общепризнанным правилам внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, так и Уставу Санкт-Петербурга, а именно принципу самостоятельности органов исполнительной власти Санкт-Петербурга в пределах их полномочий. Однако, по мнению представителя заявителя, на практике указанные положения применялись как части распоряжений губернатора Санкт-Петербурга N 283-р и 678-р, поскольку уполномоченным органом не было установлено несоответствие указанных актов Уставу Санкт-Петербурга.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения абзацев второго, третьего, четвертого, шестого, седьмого, девятого и десятого пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р, положения абзаца второго пункта 3.14 и пункта 3.15 Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях, утвержденного распоряжением губернатора Санкт-Петербурга N 678-р, а также положения абзаца девятого пункта 1, абзаца второго пункта 2.4, абзацев пятого, шестого и седьмого пункта 3.3 Регламента работы инвестиционно-тендерной комиссии, утвержденного распоряжением Администрации Санкт-Петербурга N 753-ра.

2. Положения абзаца девятого пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р и положения абзаца второго пункта 3.14 и пункта 3.15 Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях (приложение 1 к распоряжению губернатора Санкт-Петербурга N 678-р) внесены в оспариваемые распоряжения губернатора Санкт-Петербурга соответственно распоряжениями высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга - Администрации Санкт-Петербурга, а именно распоряжениями Администрации Санкт-Петербурга N 70-ра (пункт 6) и N 1265-ра (пункт 1.2).

Согласно статье 15 Устава Санкт-Петербурга самостоятельность органов исполнительной власти Санкт-Петербурга в пределах их полномочий является одним из общих принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с указанным принципом Губернатор Санкт-Петербурга и высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга обладают собственной компетенцией. Правовые акты как Губернатора Санкт-Петербурга, так и высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга имеют самостоятельное значение в системе правовых актов и обладают различной юридической силой. При этом внесение изменений и дополнений в указанные правовые акты должно осуществляться исключительно субъектом их издания.

Действующая редакция Устава Санкт-Петербурга, так же как и редакция Устава Санкт-Петербурга, действовавшая на момент принятия распоряжений Администрации Санкт-Петербурга N 70-ра и N 1265-ра, не содержит положений, предоставляющих высшему исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга право вносить изменения и дополнения в нормативные правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга.

Таким образом, положения абзаца девятого пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р и абзаца второго пункта 3.14 и пункта 3.15 Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях, утвержденного распоряжением губернатора Санкт-Петербурга N 678-р, не соответствуют положениям абзаца четвертого статьи 15 Устава Санкт-Петербурга.

3. В Уставе Санкт-Петербурга закрепляются принципы разделения государственной власти Санкт-Петербурга на законодательную, исполнительную и судебную (абзац третий статьи 15) и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий (абзац четвертый статьи 15). В соответствии с данными принципами Устав Санкт-Петербурга определяет как компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 30), так и полномочия Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга (статьи 42 и 44), в том числе и в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.

Согласно положениям подпункта 7 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга в компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга входит принятие законов Санкт-Петербурга, которыми устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, в том числе долями (паями, акциями) Санкт-Петербурга в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. В соответствии с положениями подпункта 4 пункта 5 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет контрольные функции, среди которых выделяется контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга. Согласно положениям подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга относится управление и распоряжение собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга, а также федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К оспариваемым заявителем положениям пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р относятся положения, устанавливающие, что предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях целевым назначением допускается в случаях строительства, реконструкции, завершения строительства уникальных объектов, включенных в утвержденный губернатором Санкт-Петербурга по представлению Комитета по строительству перечень (абзац третий пункта 1.3), а также в иных случаях, определяемых губернатором Санкт-Петербурга (абзац десятый пункта 1.3).

На основе правового анализа приведенных положений распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что указанные положения предоставляют Губернатору Санкт-Петербурга полномочия в сфере управления и распоряжения объектами государственной собственности Санкт-Петербурга в области инвестиций в недвижимость посредством определения перечня как объектов инвестиций, подлежащих предоставлению целевым назначением, так и определения иных обстоятельств, являющихся основанием для предоставления объектов целевым назначением, что не соответствует положениям подпункта 7 пункта 2 статьи 30, подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга.

4. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 283-р, как указано в его преамбуле, было принято в целях активизации инвестиционного процесса в Санкт-Петербурге, обеспечения открытости и гласности предоставления объектов, сокращения сроков и снижения себестоимости строительства. Данное распоряжение предусматривает гарантии осуществления гражданами и юридическими лицами инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга. Инвестиционная деятельность представляет собой вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного результата. Инвестиционная деятельность связана с реализацией установленного Конституцией Российской Федерации права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации) и права каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации в положениях частей 1 и 2 статьи 19 закрепляет принципы равенства всех перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Согласно пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Из изложенного выше следует, что устанавливаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга гарантии прав и свобод человека и гражданина должны реализовываться с соблюдением принципа равноправия, которое может быть обеспечено при условии единообразного понимания правовой нормы всеми правоприменителями. Таким образом, установления, содержащиеся в правовой норме, должны быть определенными и недвусмысленными, исключать возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. Данное требование распространяется и на нормативные положения, регулирующие отношения в области осуществления инвестиционной деятельности.

Оценивая смысл оспариваемых положений пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р с учетом места указанных положений в тексте распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р, а также их места в системе федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга считает, что положениями пункта 1.1 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р установлено общее правило предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях, согласно которому с 1 мая 1997 года предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях, за исключением случаев, указанных в пункте 1.3 данного распоряжения губернатора Санкт-Петербурга, производится на инвестиционных торгах. Таким образом, положениями пункта 1 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга предусмотрено два способа предоставления объектов недвижимости на инвестиционных условиях, а именно: на инвестиционных торгах как общее правило (пункт 1.1) и целевым назначением как исключение из общего правила (пункт 1.3). При этом из содержания пункта 1.1 следует, что положения пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р должны содержать перечень исключительных случаев, при наступлении которых предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них должно производиться без проведения инвестиционных торгов.

В то же время поскольку в пункте 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р содержится положение о том, что "предоставление объектов инвестиций целевым назначением допускается", а не является обязательным, то не представляется возможным однозначно определить, является ли предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них целевым назначением в случаях, установленных оспариваемыми положениями пункта 1.3, правом или обязанностью уполномоченного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Вместе с тем от того, является ли предоставление объекта инвестирования целевым назначением в оспариваемых положениях пункта 1.3 распоряжения N 283-р правом или обязанностью уполномоченного органа государственной власти Санкт-Петербурга, зависит, имеет ли инвестор право требовать предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них целевым назначением.

Кроме того, оспариваемые положения распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р, а также иные положения указанного распоряжения не позволяют разрешить вопрос о форме собственности и о собственнике объектов инвестиций, отношения по управлению и распоряжению которыми регулируются распоряжением губернатора Санкт-Петербурга N 283-р. Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что формулировки отдельных положений пункта 1.3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 283-р, оспариваемых заявителем, не могут рассматриваться как однозначно определяющие исключительный перечень условий, при которых допускается предоставление объектов инвестиций целевым назначением. Так, формулировка "наличия условий, делающих невозможным либо существенно затруднительным предоставление объекта инвестиций на инвестиционных торгах" (абзац второй пункта 1.3) по своей сути является оценочной, и в силу этого может по-разному толковаться и применяться на практике. Формулировка "в иных случаях, определяемых губернатором Санкт-Петербурга" (абзац десятый пункта 1.3) допускает возможность предоставления по решению Губернатора Санкт-Петербурга объектов инвестиций целевым назначением в случаях, перечень которых заранее нормативно не установлен.