ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 сентября 1998 года N 27


О Концепции развития системы адресной
социальной помощи населению Санкт-Петербурга

Рассмотрев и обсудив Концепцию развития системы адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга

постановляет:

1. Считать одним из важнейших направлений деятельности Администрации Санкт-Петербурга формирование единой системы адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга.

2. Одобрить Концепцию развития системы адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга (далее - Концепция) согласно приложению.

3. Предложить Комитету по труду и социальной защите населения совместно с отраслевыми органами Администрации Санкт-Петербурга в двухмесячный срок разработать и представить на утверждение губернатору Санкт-Петербурга программу мероприятий по реализации Концепции.

4. Считать необходимым опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

5. Контроль за выполнением постановления возложить на члена Правительства Санкт-Петербурга - первого вице-губернатора Санкт-Петербурга Щербакова В.Н.

Губернатор - председатель
 Правительства Санкт-Петербурга
 В.А.Яковлев

Приложение
 к постановлению Правительства
 Санкт-Петербурга
 от 10.09.98 N 27

Концепция развития системы
адресной социальной помощи
населению Санкт-Петербурга

1. Введение

Система социальной защиты, как показывает современная действительность, оказалась неадекватной новым социально-экономическим реалиям (становление рыночных отношений). В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.97 N 222, отмечается, что в целом ситуацию в социальной сфере можно охарактеризовать как неоднозначную и противоречивую. Наряду с определенными положительными сдвигами многие негативные явления приобрели застойный характер, отдельные социальные проблемы усугубились и стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности общества.

Содержание и характер проводимых реформ диктуют необходимость разработки и реализации новых подходов в области социальной защиты населения, интегрирующих все сильные стороны существующей системы и в то же время учитывающих изменения, произошедшие в обществе за последние годы.

Накопленный опыт в сфере оказания государством социальной помощи населению позволяет говорить о том, что наступает время проведения целенаправленной социальной политики, в рамках которой системе социальной защиты, опирающейся на принципы адресности и эффективности, должно принадлежать одно из ведущих мест.

К настоящему времени наглядно намечается основная тенденция развития системы социальной защиты, проявляющаяся в создании сбалансированной совокупности социальных программ, направленных на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. К числу специфических характеристик социальных программ современного типа относятся комплексность разработки и реализации, адресность, жесткий контроль расходования средств и исполнения.

Регулируемая трансформация системы социальной защиты населения в условиях нестабильного состояния российского общества представляет собой научно-практическую задачу большой сложности. Положение усугубляется еще и тем обстоятельством, что современное российское общество, провозгласив отказ от уравнительно-коллективистских социальных ценностей, планово-распределительных подходов к управлению, не выработало им адекватной замены.

Другое обстоятельство, усложняющее разработку концепций и программ формирования систем социальной защиты в субъектах Российской Федерации, - это двухуровневое строение социальной политики, предусматривающее наличие двух типов субъектов управления: федерального и регионального. Очевидно, что действенность региональных программ развития и реформирования системы социальной защиты населения будет во многом определяться способностью базовой концепции субъекта Российской Федерации "вписаться" в формирующуюся федеральную стратегическую линию социальной защиты.

С другой стороны, эффективность социальной политики на общенациональном уровне в решающей степени будет определяться способностью федеральных структур использовать обратную связь от региональных программ, учесть и интегрировать предложения и опыт, накопленные на местах.

Отдельно стоит упомянуть в этой связи несовершенство действующего федерального законодательства в части, регулирующей принципы определения объекта социальной помощи, и порядок ее оказания. Заданная действующим законодательством конструкция системы социальной защиты, основанная на выделении категорий населения, имеющих право на получение помощи в виде льгот без учета их реальной нуждаемости, не может считаться эталоном эффективности в реализации политики социальной справедливости. Последнее обстоятельство в настоящее время является одним из важных препятствий для позитивного преобразования социальной политики в регионах.

Неблагоприятные социальные последствия проводимых в стране реформ, выражающиеся в резком падении уровня жизни значительной части населения, являются характерной чертой для всех регионов. В то же время сложившаяся в каждом отдельном субъекте Российской Федерации экономическая и социально-демографическая ситуация обязательно имеет ряд отличительных, специфических черт. Из этого следует целесообразность и рациональность разработки региональных версий системы социальной помощи, исходящих, с одной стороны, из единой общенациональной социальной стратегии и, с другой стороны, учитывающих территориальные особенности. При этом основные отличия региональных вариантов будут находиться не в сфере стратегических целей и задач, а в перечнях и приоритетах проводимых в рамках социальных программ мероприятий и определения финансовых источников их реализации. Решающее влияние на базовые характеристики территориальных социальных программ будут оказывать социально-демографические показатели, на которые будут направлены соответствующие мероприятия.

К числу особенностей Санкт-Петербурга, оказывающих влияние на политику социальной защиты, следует отнести:

- высокий удельный вес старших возрастов в демографической структуре населения (Санкт-Петербург - "город пожилых людей");

- высокий удельный вес работников бюджетной сферы: работников культуры, искусства, науки и научного обслуживания, образования, здравоохранения и физической культуры, социального обеспечения, а также студенческой молодежи;

- остро стоящую проблему структурной безработицы, связанную со структурной перестройкой высокотехнологических отраслей промышленности;

- высокий удельный вес работников, занятых в оборонных отраслях, подлежащих конверсии;

- высокую долю военных учебных заведений в системе учебных заведений Санкт-Петербурга;

- высокий удельный вес семей, имеющих неудовлетворительные жилищные условия.

Следует отметить, что, имея целью только разработку концепции развития адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга, нельзя не рассматривать (хотя бы в общих чертах) круг вопросов, включающий проблемы социальной защиты населения в более широком контексте. С другой стороны, условия создания данного проекта предполагают, что круг решаемых задач является достаточно узким и будет сведен к разработке вопросов оказания социальной помощи наиболее уязвимым слоям населения Санкт-Петербурга.

Таким образом, с учетом приведенных выше обстоятельств для Санкт-Петербурга представляется целесообразной разработка концепции адресной социальной помощи населению.

2. Основные  понятия и определения, используемые в
Концепции развития   системы адресной социальной
помощи населению Санкт-Петербурга

Социальная политика - деятельность органов государственной власти и государственных учреждений в области социальных отношений.

Объект социальной политики - население в целом, отдельные составляющие его социальные общности, слои и группы, семьи.

Предмет социальной политики - процессы в сфере социально-экономического положения социальных групп, слоев и общностей, рассматриваемые в динамике и сравнении.

Субъект социальной политики - государственный или негосударственный институт, осуществляющий целенаправленную деятельность в области социальной политики.

Социальная защита представляет собой элемент социальной политики.

Социальная защита как элемент социальной политики может рассматриваться как в узком, так и в широком смысле.

Социальная защита в широком смысле - деятельность государства, охватывающая весь спектр гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав граждан в социальной сфере и направленная на создание условий для свободной и достойной жизни своих граждан, поддержку социально незащищенных слоев населения.

Социальная защита в узком смысле - социальная помощь, осуществляемая в виде предоставления льгот и оказания адресной социальной помощи.

Адресная социальная помощь - вид социальной помощи конкретной семье с учетом нуждаемости.

Льгота - вид социальной помощи, выраженной в праве, предоставленном гражданам за определенные заслуги перед государством или в связи с особым социальным статусом и реализуемой в форме выплат и услуг.

Особый социальный статус - принадлежность к категории граждан, имеющей в соответствии с действующим законодательством соответствующие права и льготы.

Семья - лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. В данную категорию попадают также одиноко проживающие граждане, ведущие самостоятельное хозяйство.

Нуждаемость - потребность семьи в получении социальной помощи в связи с трудной жизненной ситуацией.

Трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность потенциального объекта адресной социальной помощи (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, тяжелой или хронической болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, вынужденное оставление прежнего места жительства, нарушение прав ребенка, пожар, стихийное бедствие), которую он не может преодолеть самостоятельно.

Малообеспеченность - потребность семьи в получении социальной помощи в силу невозможности самостоятельно обеспечить среднедушевой доход, равный или превышающий величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.

Среднедушевой доход - часть совокупного дохода семьи, приходящегося на одного члена семьи.

Совокупный доход семьи - сумма всех денежных доходов семьи, а также денежных эквивалентов льгот, услуг и компенсаций.

Прожиточный минимум - стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы.

Потребительская корзина - минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.

Малообеспеченная (малоимущая) семья - семья, среднедушевой доход которой ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Заявительность - необходимость проявления добровольной инициативы заинтересованных граждан, организаций, союзов и обществ, органов местного самоуправления в предоставлении адресной социальной помощи.

Государственный социальный стандарт - установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, выражаемый в нормах и нормативах предоставления бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат.

Субъект адресной социальной помощи - орган государственной власти в лице федерального министерства соответствующего подразделения системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (министерства, комитеты, управления) или орган местного самоуправления, непосредственно осуществляющий мероприятия адресной социальной помощи.

Объект адресной социальной помощи - семья, оказавшаяся в трудной жизненной ситуации.

Принципы адресной социальной помощи - основные исходные положения, условия, правила, нормы, в соответствии с которыми осуществляется оказание адресной социальной помощи.

Условие оказания адресной социальной помощи - совокупность характеристик, которыми обладает потенциальный объект помощи, признаваемая субъектом помощи необходимой и достаточной для ее оказания.

Критерий оказания адресной социальной помощи - конкретные значения (в количественной или качественной форме) характеристик потенциального объекта помощи, наличие которых определяет конкретный вид, формы и размер социальной помощи.

Основание оказания адресной социальной помощи - нормативный правовой акт, регламентирующий критерии и порядок оказания определенного вида социальной помощи.

Социальный реестр - это совокупность персональных данных физических лиц, проживающих в Санкт-Петербурге, получающих или имеющих право на получение социальной помощи. Социальный реестр является ведомственным реестром Комитета по труду и социальной защите населения.

3. Анализ действующей системы оказания социальной
помощи населению в Российской Федерации
и Санкт-Петербурге

Анализ существующей системы проводился с использованием методов системного анализа и экспертных оценок на основании данных, представленных:

- структурными подразделениями Администрации Санкт-Петербурга (Комитет по делам семьи, детства и молодежи, Комитет по жилищной политике, Комитет по здравоохранению, Комитет по науке и высшей школе, Комитет по образованию, Комитет по содержанию жилищного фонда, Комитет по транспорту, Комитет по труду и социальной защите населения, Комитет по физической культуре и спорту (далее Комитеты), Управление социального питания);

- структурными подразделениями социальной защиты населения территориальных управлений административных районов Санкт-Петербурга (Красногвардейский, Петроградский, Московский, Адмиралтейский);

- территориальными подразделениями федеральных органов государственной власти в Санкт-Петербурге (Санкт-Петербургский комитет государственной статистики, Миграционная служба Санкт-Петербурга, Департамент федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу).

Действующая система анализировалась по следующим направлениям:

- анализ действующего законодательства;

- анализ финансового обеспечения действующего законодательства;

- анализ эффективности системы оказания социальной помощи населению (организационная структура, виды и формы помощи, полнота охвата населения);

- анализ информационного взаимодействия между структурными подразделениями социальной сферы Администрации Санкт-Петербурга.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга показал, что:

- работу системы оказания социальной помощи регламентируют более 200 правовых актов;

- существующей законодательной базе, с одной стороны, присущи громоздкость и наличие большого числа нормативных актов, регламентирующих оказание социальной помощи, а с другой стороны, по данным Комитетов, она недостаточна и несовершенна;

- 95% законодательных актов направлены на обеспечение льгот отдельным категориям населения;

- малообеспеченность как обязательный критерий при оказании социальной помощи используется примерно в 5% правовых актов Российской Федерации и Санкт-Петербурга;