В настоящее время Республика только приступает к внедрению в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). На сегодняшний день можно констатировать лишь использование программно-целевых методов. Однако разработанные целевые программы не в полной мере отвечают методическим требованиям БОРа. Кроме того, не разработаны механизмы корректировки программ в случае их неэффективной реализации.
По состоянию на 1 января 2008 года объем государственного долга республики составлял 1 816,4 млн рублей, что составляет 48,2 процента доходов республиканского бюджета без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета. Республика проводит очень взвешенную и осторожную долговую политику, что связано с ограниченной платежеспособностью бюджета. Однако расчет параметров долга и заимствований на основе показателей долговой емкости и доступной долговой емкости не производится. Такое положение не позволяет проводить обоснованную долговую политику, понять потенциал ее активизации и переориентации с финансирования кассовых разрывов на инвестиционные заимствования.
5. Выводы. Обоснование необходимости проведения реформ в сфере государственных финансов
Проведенный анализ текущей экономической ситуации и состояния сферы государственных финансов в Республике Северная Осетия-Алания позволяет сделать следующие выводы.
Первое. Республика обладает достаточно сильным потенциалом экономического развития, о чем свидетельствуют стабильные темпы роста объема ВРП, промышленного производства, розничного товарооборота и платных услуг населению, инвестиций. Начиная с 2005 года темпы роста реальных доходов населения республики стали опережать среднероссийские. В 2006 году зафиксирован подъем уровня рождаемости, впервые за многие годы в республике отмечен естественный прирост населения. Северная Осетия занимает первое место среди республик Северного Кавказа по обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.
Однако, несмотря на положительную динамику социально-экономических индикаторов, по абсолютной величине соответствующих показателей Республика Северная Осетия-Алания существенно отстает от среднероссийского уровня и ведущих регионов Южного федерального округа (Ростовская область, Краснодарский край, Ставропольский край).
Более успешная реализация экономического потенциала региона невозможна без оздоровления государственного сектора экономики, в частности, повышения эффективности управления государственной собственностью и сокращения кредиторской задолженности государственных предприятий.
Второе. Сфера предоставления государственных услуг в социально значимых областях (образование, здравоохранение, социальная помощь, культура) в Северной Осетии испытывает сегодня серьезные проблемы, связанные с устареванием существующей инфраструктуры и отставанием развития сети от растущих потребностей населения в бюджетных услугах. Но именно высокое качество услуг социальной сферы и удовлетворение потребностей граждан в данных услугах в необходимом объеме (в том числе исполнение конституционных гарантий) гарантирует социальную стабильность в регионе (что особенно важно для республики Северного Кавказа с политической точки зрения). Высокий спрос на услуги социальной сферы в регионе во многом определяется демографическими и геополитическими особенностями Северной Осетии (высокая доля в численности населения детей и пожилых людей, а также социально незащищенных лиц, таких как вынужденные мигранты из других регионов Кавказа).
Для удовлетворения потребности населения в бюджетных услугах необходимо проинвентаризировать виды услуг в соответствии с полномочиями субъекта федерации, определить объем физического спроса на услуги каждой из социальных отраслей (образование, здравоохранение, культура, социальная защита), определить требования к качеству обслуживания, внедрить систему мониторинга и контроля за качеством бюджетных услуг, а также организовать поиск организационно-правовых форм, которые могут составить конкуренцию государственному сектору в сфере предоставления социально значимых услуг.
В настоящий момент в социальной сфере Республики внедряются отдельные элементы системы бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках административной реформы, проводящейся в Республике с 2007 года, создается клиентская служба по предоставлению услуг населению; разработаны административные регламенты предоставления государственных услуг. Разрабатывается сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), ведется работа по внедрению отраслевых ДРОНД. В Республике действуют разнообразные ведомственные целевые программы. Однако перечисленные направления БОР не взаимосвязаны и не скоординированы с долгосрочными стратегическими документами республики, что дает право говорить об отсутствии единого программно-целевого подхода в рассматриваемой области.
Третье. Северная Осетия является высокодотационным регионом (доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета составляет более 60 процентов). При недостаточном уровне развития собственной доходной базы республики возникают два рода задач: с одной стороны, создание стимулов для аккумуляции доходов, а с другой стороны - совершенствование системы планирования расходов, ужесточение мониторинга бюджетных ассигнований, минимизация неэффективных затрат, грамотная долговая политика.
Повышение эффективности расходования бюджетных средств достигается путем перехода к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Сегодня в бюджетной системе Северной Осетии функционируют такие элементы БОР, как составление среднесрочного финансового плана на три года, ведение реестра расходных обязательств, наличие законодательно утвержденных методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований без ограничения срока действия. Однако существующие механизмы требуют совершенствования (в частности, переход от среднесрочного финансового плана к трехлетнему бюджету позволил бы конкретизировать наиболее приоритетные направления финансирования на перспективу). О недостатках качества в планировании бюджета говорит высокий уровень фактического дефицита (11 процентов от налоговых и неналоговых доходов). Необходимым условием оздоровления финансов республики является сокращение долговых обязательств, которые на данный момент находятся на критическом уровне (государственный долг равен половине суммы налоговых и неналоговых доходов республики).
Наличие вышеуказанных недостатков в системе управления финансами и смежных отраслях сферы республиканской экономики обусловливает необходимость проведения комплексного реформирования региональных финансов в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы, проводимой Правительством Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации, в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов. Программа имеет необходимое финансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренных мероприятий в установленные сроки на условиях софинансирования. Правительство республики при разработке и реализации Программы исходит из реальности и возможности достижения планируемых результатов. Выявленные в ходе анализа социально-экономического положения Республики Северная Осетия-Алания и состояния управления региональными финансами проблемы предполагается решать на основе программно-целевого подхода.
Основной целью разработки и реализации Программы реформирования было поставлено повышение уровня и качества жизни населения Республики Северная Осетия-Алания за счет модернизации системы управления государственными финансами и собственностью Республики.
Стратегическими целями, раскрывающими основную цель реализации Программы реформирования, являются следующие:
1) повышение качества государственных социально значимых услуг;
2) оздоровление государственного сектора экономики;
3) повышение качества и эффективности финансового планирования и бюджетного процесса.
Достижение поставленных целей будет проводиться на основе выполнения мероприятий по направлениям реформирования, предусмотренным Программой при реализации следующих принципов ответственной бюджетной политики:
- повышение прозрачности системы государственных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизация состава государственного имущества, разграничение имущества между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
- сокращение нерациональных бюджетных расходов;
- реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
- внедрение передовых методов управления государственными финансами, в частности переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы среднесрочного финансового планирования, создание системы управления государственным долгом, конкурентных механизмов и процедур государственных закупок;
- создание благоприятных условий для экономического развития субъекта Российской Федерации.
Достижение поставленных целей должно обеспечить решение задач, конкретизирующих выбранные цели.
Для реализации первой цели - повышения качества государственных социально значимых услуг - требуется реализация следующих задач: