КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 июня 2021 года N 30-П
По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" в связи с запросом Конаковского городского суда Тверской области
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Совета Федерации - доктора юридических наук И.В.Рукавишниковой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В.Коновалова, руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3_1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Конаковского городского суда Тверской области. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, объяснения представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый нормативный акт, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Д.В.Новака, от Генерального прокурора Российской Федерации - С.В.Федуловой, от Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации - Е.А.Семеновой, а также представителя гражданина, при рассмотрении дела которого Конаковский городской суд Тверской области обратился с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - адвоката Р.А.Мошовца, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, у следующих граждан Российской Федерации независимо от места их жительства: 1) женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года; 2) женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки; 3) мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 года; 4) женщин, родивших (усыновивших) первого ребенка начиная с 1 января 2020 года; 5) мужчин, являющихся единственными усыновителями первого ребенка, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2020 года (часть 1); при возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки лиц, указанных в части 1 данной статьи, не учитываются дети, в отношении которых эти лица были лишены родительских прав или в отношении которых было отменено усыновление, а также усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц (часть 2); право женщин, указанных в части 1 данной статьи, на дополнительные меры государственной поддержки прекращается и возникает у отца (усыновителя) ребенка независимо от наличия гражданства Российской Федерации или статуса лица без гражданства в случаях смерти женщины, объявления ее умершей, лишения родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, совершения в отношении своего ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности и повлекшего за собой лишение родительских прав или ограничение родительских прав в отношении ребенка (детей), а также в случае отмены усыновления ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки; право на дополнительные меры государственной поддержки у указанного лица не возникает, если оно является отчимом в отношении предыдущего ребенка, очередность рождения (усыновления) которого была учтена при возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки, а также если ребенок, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, признан в порядке, предусмотренном Семейным кодексом Российской Федерации, после смерти матери (усыновительницы) оставшимся без попечения родителей (часть 3); в случаях, если отец (усыновитель) ребенка, у которого в соответствии с частью 3 данной статьи возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, или мужчина, являющийся единственным усыновителем ребенка, умер, объявлен умершим, лишен родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, совершил в отношении своего ребенка (детей) умышленное преступление, относящееся к преступлениям против личности и повлекшее за собой лишение родительских прав или ограничение родительских прав в отношении ребенка (детей), либо если в отношении указанных лиц отменено усыновление ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, их право на дополнительные меры государственной поддержки прекращается и возникает у ребенка (детей в равных долях), не достигшего совершеннолетия, и (или) у совершеннолетнего ребенка (детей в равных долях), обучающегося по очной форме обучения в образовательной организации (за исключением организации дополнительного образования) до окончания такого обучения, но не дольше чем до достижения им возраста 23 лет (часть 4); право на дополнительные меры государственной поддержки возникает у ребенка (детей в равных долях), указанного в части 4 данной статьи, в случае, если женщина, право которой на дополнительные меры государственной поддержки прекратилось по основаниям, указанным в части 3 данной статьи, являлась единственным родителем (усыновителем) ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, либо в случае, если у отца (усыновителя) ребенка (детей) не возникло право на дополнительные меры государственной поддержки по основаниям, указанным в части 3 данной статьи (часть 5); право на дополнительные меры государственной поддержки, возникшее у ребенка (детей в равных долях) по основаниям, предусмотренным частями 4 и 5 данной статьи, прекращается в случае его смерти или объявления его умершим (часть 6); право на дополнительные меры государственной поддержки возникает со дня рождения (усыновления) первого, второго, третьего ребенка или последующих детей независимо от периода времени, прошедшего с даты рождения (усыновления) предыдущего ребенка (детей), и может быть реализовано не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) первого, второго, третьего ребенка или последующих детей, в связи с рождением (усыновлением) которых возникло указанное право, за исключением случаев, предусмотренных частью 6_1 статьи 7 данного Федерального закона (часть 7).
1.1. В производстве Конаковского городского суда Тверской области находится гражданское дело по иску гражданина Т. к территориальному органу Пенсионного фонда Российской Федерации о признании права на получение материнского (семейного) капитала, признании незаконным решения об отказе в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, обязании выдать соответствующий сертификат и взыскании компенсации морального вреда.
На основании решения Конаковского городского суда Тверской области от 3 октября 2019 года Т. признан отцом двух детей, рожденных 3 сентября 2019 года суррогатной матерью с использованием биологического материала, принадлежащего указанному гражданину (согласие суррогатной матери на запись Т. в качестве родителя рожденных ею детей было получено). Органом записи актов гражданского состояния произведена регистрация рождения этих детей и выданы свидетельства о рождении, в графе "Отец" которых указан Т., а в графе "Мать" поставлен прочерк.
19 октября 2019 года Т. вступил в брак с гражданкой К., которая после регистрации этого брака удочерила двух детей своего супруга, рожденных суррогатной матерью. При обращении в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации с заявлением о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал К. получила отказ в связи с отсутствием у нее права на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей". Данный Федеральный закон, связывая право граждан на соответствующие меры государственной поддержки не только с рождением, но и с усыновлением ребенка (детей), исключает из числа усыновленных детей, с учетом которых такие меры могут быть предоставлены, тех детей, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами этих граждан (часть 2 статьи 3).
С аналогичным заявлением в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации обратился и Т., однако ему также было отказано в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, поскольку он не относится к предусмотренным названным Федеральным законом категориям граждан, наделенных правом на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей.
Полагая такой отказ незаконным, Т. обратился в Конаковский городской суд Тверской области. В ходе рассмотрения данного дела суд пришел к выводу о наличии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации, ее статьям 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 3), подлежащей применению в этом деле статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" в той мере, в какой содержащиеся в ней положения - по смыслу, придаваемому им в системе действующего правового регулирования сложившейся правоприменительной практикой, - лишают отцов детей, рожденных суррогатной матерью, права на получение дополнительных мер государственной поддержки в форме материнского (семейного) капитала.
Определением от 14 августа 2020 года Конаковский городской суд Тверской области приостановил производство по указанному делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".
Как отмечается в запросе, оспариваемая норма ставит мужчин, являющихся отцами двух и более детей, рожденных суррогатной матерью, в неравное положение по сравнению как с мужчинами, которые являются единственными усыновителями детей и наделены указанным правом, так и с женщинами - матерями, имеющими право на получение материнского (семейного) капитала независимо от того, зарегистрирован ли какой-либо мужчина в качестве отца их ребенка (детей). Такое правовое регулирование, по мнению заявителя, несовместимо с конституционным принципом равенства и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина.
1.2. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального конституционного закона, федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституции республики, устава, а также закона либо иного нормативного акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежащих применению им в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности соответствующего нормативного акта (часть первая статьи 101); запрос суда допустим, если нормативный акт подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле (статья 102).
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по запросу суда конституционность оспариваемых им законоположений, принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл соответствующих положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм (части вторая и третья статьи 74 названного Федерального конституционного закона).
Несмотря на то что предметом запроса Конаковского городского суда Тверской области является статья 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" в полном объеме, фактически заявитель подвергает сомнению конституционность лишь ее части 1, определяющей круг лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей).
Соответственно, в рамках настоящего дела части 2-7 статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" не могут быть отнесены к предмету рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, а потому в силу части первой статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в этой части подлежит прекращению.
1.3. При проведении по запросу суда проверки конституционности оспариваемых им законоположений в порядке конкретного нормоконтроля Конституционный Суд Российской Федерации принимает во внимание и нашедшие отражение в представленных заявителем документах фактические обстоятельства конкретного дела, в связи с которым им был направлен запрос.
При рассмотрении настоящего дела Конституционный Суд Российской Федерации учитывает, что на момент обращения Т. с заявлением о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал он состоял в зарегистрированном браке с К., которая, удочерив детей Т., рожденных суррогатной матерью, не приобрела права на получение мер государственной поддержки, предусмотренных оспариваемым Федеральным законом.
Учитывая изложенное, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть 1 статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о предоставлении права на получение материнского (семейного) капитала мужчине, который в установленном порядке признан в качестве единственного родителя отцом детей, рожденных для него суррогатной матерью, а затем вступил в брак и воспитывает своих детей в семье совместно с усыновившей (удочерившей) их супругой, не приобретшей право на получение мер государственной поддержки в соответствии с названным Федеральным законом.
Надлежащая конституционно-правовая оценка указанного законоположения может быть дана лишь в системной взаимосвязи с иными правовыми нормами, в том числе регулирующими отношения по применению вспомогательных репродуктивных технологий (в частности, суррогатного материнства). Вместе с тем при рассмотрении настоящего дела Конституционный Суд Российской Федерации не вправе оценивать установленные действующим законодательством условия применения суррогатного материнства лицами, изъявившими желание стать родителями, поскольку это означало бы выход за пределы предмета рассмотрения. По той же причине, а также в силу части четвертой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается и от исследования фактических обстоятельств, связанных с рождением детей Т. суррогатной матерью.
2. Согласно Конституции Российской Федерации политика России как правового социального государства, на котором лежит ответственность перед нынешним и будущими поколениями и которое стремится обеспечить благополучие и процветание страны, направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Относящийся к основам конституционного строя принцип социального государства обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану здоровья людей, обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты (преамбула; статья 1, часть 1; статья 7).
Семья, материнство, отцовство и детство в их традиционном, воспринятом от предков понимании представляют собой те ценности, которые гарантируют непрерывную смену поколений, выступают условием сохранения и развития многонационального народа России. Конституция Российской Федерации предусматривает защиту семьи, материнства, отцовства и детства, относя осуществление соответствующего правового регулирования к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж"_1 части 1), и закрепляет, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а забота о детях, их воспитание составляют равное право и обязанность родителей (статья 38, части 1 и 2).
В силу того что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России, государство создает условия, способствующие их всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию, обеспечивает приоритет семейного воспитания, а также гарантирует каждому социальное обеспечение для воспитания детей (статья 39, часть 1; статья 67_1, часть 4, Конституции Российской Федерации).
Приведенным конституционным положениям, обусловливающим необходимость обеспечения - на основе общепринятых в социальных государствах стандартов - родителям и другим лицам, воспитывающим детей, возможности достойно выполнять соответствующие социальные функции, корреспондируют требования Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года). Исходя из принципа приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни, названная Конвенция обязывает подписавшие ее государства принимать все законодательные и административные меры к тому, чтобы обеспечить детям необходимые для их благополучия защиту и заботу, принимая во внимание права и обязанности родителей, опекунов и других лиц, несущих за них ответственность по закону (пункт 2 статьи 3), признавать право каждого ребенка на уровень жизни, который требуется для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития, с учетом того, что родители или другие лица, воспитывающие ребенка, несут основную ответственность за создание в пределах своих способностей и финансовых возможностей необходимых для этого условий (пункты 1 и 2 статьи 27).
Особая роль семьи в развитии личности ребенка, удовлетворении его духовных потребностей и обусловленная этим конституционная ценность института семьи предопределяют необходимость уважения и защиты со стороны государства семейных отношений, принципами регулирования которых выступают, в частности, приоритет семейного воспитания детей и забота об их благосостоянии и развитии (пункты 1 и 3 статьи 1 Семейного кодекса Российской Федерации) (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2014 года N 1-П, от 12 марта 2015 года N 4-П и др.).
Указанные принципы лежат и в основе государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, которая, будучи направленной в том числе на повышение уровня рождаемости как важного условия сохранения и развития многонационального народа России, на стимулирование устройства в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также на создание условий для достойного воспитания детей в семье, в настоящее время приобретает особую социальную значимость и является первостепенной задачей демографической политики Российской Федерации. Этим обусловлена необходимость введения правовых механизмов, обеспечивающих такого рода поддержку институту семьи в целом на основе общепринятых в правовом социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей, а также исходя из целей социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, достигнутого ею уровня экономического развития и финансовых возможностей государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2014 года N 21-П, от 20 июня 2018 года N 25-П и др.).
Осуществляя на основе предписаний статей 7, 38 (часть 1), 39 (части 1 и 2), 67_1 (часть 4) и 72 (пункт "ж"_1 части 1) Конституции Российской Федерации и соответствующих международно-правовых обязательств Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений в этой сфере, законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных мер государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, определении условий и порядка их предоставления. Однако при этом он связан требованиями Конституции Российской Федерации, которые обязывают его обеспечивать баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами и соблюдать принципы справедливости и равенства, выступающие конституционными критериями оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона.
3. В целях обеспечения гарантированной государством материальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства законодатель предусмотрел систему мер социальной защиты граждан, имеющих детей, установив в Федеральном законе от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в качестве основных мер такой защиты государственные пособия, выплачиваемые в связи с рождением и воспитанием детей, а в дополнение к ним - в целях создания семьям с детьми условий, обеспечивающих им достойную жизнь, - Федеральным законом "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" предусмотрел для таких семей возможность получения государственной поддержки в форме материнского (семейного) капитала. Средства этого капитала могут направляться на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), повышение уровня пенсионного обеспечения матерей, приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, а также получение ежемесячной выплаты в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2017 года N 418-ФЗ "О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей".
Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, федеральный законодатель определил круг лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки при рождении (усыновлении) ребенка (детей), и - с учетом особой, связанной с материнством, социальной роли женщины в обществе - предусмотрел приоритетное право женщин на их получение.
В частности, право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, у следующих граждан Российской Федерации независимо от места их жительства: 1) женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года; 2) женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки; 3) мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 года; 4) женщин, родивших (усыновивших) первого ребенка начиная с 1 января 2020 года; 5) мужчин, являющихся единственными усыновителями первого ребенка, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2020 года (часть 1 статьи 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей").
Соответственно, по общему правилу право мужчины на дополнительные меры государственной поддержки по случаю рождения ребенка (детей) является производным от права женщины и может быть реализовано лишь в случае, когда возникшее у женщины право на указанные меры прекратилось по основаниям, предусмотренным законом, в частности в связи со смертью женщины, объявлением ее умершей, лишением родительских прав и в других ситуациях отсутствия у ребенка (детей) материнского попечения (часть 3 той же статьи). При этом данное право мужчины не является производным от права женщины только тогда, когда он является единственным усыновителем ребенка (детей).
Такое правовое регулирование обусловлено различиями в видах социального риска, которым подвержены мужчины и женщины, а также основаниями возникновения правоотношений по воспитанию детей и само по себе не противоречит закрепленному в статье 19 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципу равенства мужчины и женщины при реализации прав, гарантированных статьями 38 (части 1 и 2) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2009 года N 1085-О-О, от 23 июня 2015 года N 1518-О, от 26 ноября 2018 года N 2922-О и др.).
4. При определении круга лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки семей с детьми (в частности, на получение материнского (семейного) капитала), федеральный законодатель исходил из того, что такого рода государственная поддержка направлена прежде всего на стимулирование рождаемости детей в семье, а также на создание условий для их достойного семейного воспитания и тем самым призвана содействовать укреплению семьи как конституционно защищаемой ценности.
