В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации основным источником вызовов для долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации является тенденция старения населения. На прогнозируемом горизонте ожидается относительно быстрое снижение численности трудоспособного женского населения в возрасте до 55 лет и мужского населения в возрасте до 60 лет (на 2,7 млн. человек к 2036 году - в основном в ближайшие 5 лет) на фоне быстрого роста численности населения старших возрастов (более 5 млн. человек).
Россия далеко не единственная страна, столкнувшаяся с подобным вызовом, - аналогичные демографические сдвиги происходят во всем мире. Большинство стран, для которых, как и для России, эта проблема уже стала актуальной, полностью осознали ее как фундаментальную угрозу для своих бюджетных систем и приняли ряд серьезных мер.
В настоящее время в целях снижения демографических рисков и минимизации их отрицательных последствий применяются такие меры поддержки, как:
финансовая поддержка семей при рождении и воспитании детей;
поддержка семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
содействие трудовой деятельности женщин, имеющих детей, включая обеспечение 100-процентной доступности (к 2021 году) дошкольного образования для детей в возрасте до 3 лет;
обеспечение доступности и повышение качества медицинской помощи по восстановлению репродуктивного здоровья;
системная поддержка и повышение качества жизни граждан старшего поколения;
формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек;
создание для всех категорий и групп населения условий для занятий физической культурой и спортом.
Другим ключевым вызовом для долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации в части бюджетных расходов являются риски реализации явных и неявных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Условные обязательства являются одним из наиболее значимых источников бюджетных рисков. Отказ от измерения и учета такого рода рисков неоднократно приводил к значительным скачкам величины государственного долга. В мировой практике последних десятилетий реализация условных обязательств (наряду с падением обменного курса) служит одной из основных причин неожиданного увеличения соотношения государственного долга и валового внутреннего продукта и последующей дестабилизации общественных финансов.
Ключевые источники явных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - это государственные гарантии по обязательствам региональных бюджетов, государственные гарантии по обязательствам институтов развития и прочих государственных и частных компаний, а также явные риски при реализации проектов государственно-частного партнерства. Зонтичные государственные гарантии по различным типам займов также являются источниками явных условных обязательств.
Дополнительные бюджетные риски проистекают из корреляции реализации разных условных бюджетных обязательств - реализация таких обязательств часто приходится на периоды кризисов, когда нагрузка на бюджетную систему Российской Федерации особенно высока.
Ключевые источники неявных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - это обязательства, возможно даже не закрепленные напрямую в законодательстве Российской Федерации, по региональному долгу, обязательства по поддержке банковского сектора (государственных банков), реального сектора и институтов развития, в том числе связанные с введением внешних ограничений.
В рамках управления этими бюджетными рисками целесообразно формирование целостной системы управления явными и неявными условными обязательствами, предусматривающей проведение следующих мероприятий (часть из указанных мер уже реализуется в различных формах):
развитие механизмов учета и анализа рисков государственно-частного партнерства:
организация качественного и прозрачного учета проектов государственно-частного партнерства, ассоциированных бюджетных рисков, в том числе реализованных;
учет гарантий по проектам государственно-частного партнерства, в том числе гарантий минимального дохода, а также объема реализованных гарантий по проектам государственно-частного партнерства;
усиление роли финансовых органов на всех стадиях подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе активное использование анализа издержек и выгод реализации проекта с учетом бюджетных ограничений и фискальных рисков, связанных с проектом, при принятии решения о государственной поддержке проекта;
минимизация рисков со стороны государственных компаний:
осуществление мониторинга и контроля долговой нагрузки государственных компаний;
включение государственных компаний в периметр статистики государственных финансов с целью контроля общего уровня долга государственных компаний и общественного сектора;
проведение стресс-тестов для крупнейших государственных компаний;
повышение эффективности институтов развития:
формализация поддержки институтов развития для упрощения регулирования соответствующих бюджетных рисков, формализация компенсаций квазифискальных операций институтов развития;
проведение регулярного стресс-тестирования институтов развития для оценки рисков поддержки институтов развития;
законодательное закрепление нормативов (например, норматив достаточности капитала) для институтов развития;