Одним из инструментов государственной (муниципальной) поддержки физических и юридических лиц в соответствии с приоритетами социально-экономической политики является предоставление льгот и преференций по налогам, сборам и иным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Источником финансового обеспечения подобных мер так же, как и в случае прямых бюджетных расходов, является бюджет, а сами льготы и преференции такого рода являются по своей сути налоговыми расходами.
Под налоговыми расходами понимаются выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование, предусмотренными в качестве мер государственной (муниципальной) поддержки в соответствии с целями государственных (муниципальных) программ и (или) целями социально-экономической политики, не относящимися к государственным (муниципальным) программам.
Иными словами, в качестве налоговых расходов рассматриваются не все льготы или преференции, а только льготы или преференции, цели предоставления которых могут быть достигнуты альтернативным способом через предоставление субсидий или осуществление иных прямых расходов бюджетов.
Необходимость внедрения системы управления налоговыми расходами и ее интеграции в бюджетный процесс обусловлена:
отсутствием в настоящее время комплексной системы учета и оценки объемов налоговых расходов, в результате чего невозможна оценка общего объема государственной (муниципальной) поддержки отдельных категорий физических и юридических лиц, а в ряде случаев и целых секторов экономики;
отсутствием системы оценки эффективности налоговых расходов, включая методологию такой оценки и требования к периодичности ее проведения;
практикой установления налоговых льгот без ограничения сроков их действия и без необходимости периодического подтверждения их обоснованности и целесообразности (в отличие от прямых бюджетных расходов).
Отсутствие отдельного учета налоговых расходов также приводит к недооценке влияния государства на экономику. Так, несмотря на то, что налоговые расходы приводят к росту государственного вмешательства, в отсутствие отдельного учета расширенное применение налоговых расходов будет отражаться как сокращение доходов, что может некорректно интерпретироваться как снижение роли государства в экономике.
В целях формирования комплексной системы управления налоговыми расходами необходимо:
законодательное закрепление понятия "налоговые расходы" и необходимости их оценки;
установление единых методологических подходов к оценке эффективности налоговых расходов для всех публично-правовых образований;
утверждение порядка формирования перечня налоговых расходов и проведения оценки их объемов и эффективности, предусматривающего:
закрепление ответственности за проведение оценки эффективности налоговых расходов за ответственными исполнителями государственных программ, целям которых соответствуют цели предоставления соответствующих налоговых расходов, или за государственными органами, организациями, ответственными за достижение целей социально-экономического развития, не относящихся к государственным программам;
определение общих принципов и обязательных критериев оценки налоговых расходов, включая востребованность соответствующей льготы и ее соответствие целям государственных программ или иным целям социально-экономической политики, а также ее бюджетную эффективность;
необходимость формирования по каждому налоговому расходу вывода о его эффективности и целесообразности на основе разработанных и утвержденных методик оценки налоговых расходов с целью принятия решения о его дальнейшем предоставлении (отмене);
учет результатов оценки эффективности налоговых расходов при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период с подготовкой при необходимости проектов федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах;
уточнение форм налоговой отчетности в целях обеспечения консолидации информации о структуре и объеме налоговых расходов с необходимой степенью детализации;
ведение и опубликование реестра налоговых расходов, включающего сведения об их объемах и результатах оценки эффективности;
обеспечение учета результатов оценки эффективности налоговых расходов субъектов Российской Федерации при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
обеспечение сравнительного анализа условий получения налоговых льгот и категорий налогоплательщиков, имеющих право на налоговые льготы, условий получения и категорий получателей субсидий, взносов в уставный (складочный) капитал, источником финансового обеспечения предоставления которых являются средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.