Фокус на показателях результативности использования бюджетных средств, а также наличие информации о таких показателях в бюджетном процессе является обязательным атрибутом любой современной системы управления государственными финансами, наиболее распространенным вариантом реализации которого является программное бюджетирование.
В этой связи одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде останется развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ.
К настоящему времени сформирована и совершенствуется нормативно-правовая и методическая база по вопросам формирования и реализации государственных программ, а структура расходов федерального бюджета соответствует структуре государственных программ.
Вместе с тем ряд следующих нерешенных проблем пока не позволяет считать государственные программы полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов:
государственные программы в большинстве случаев рассматриваются разработчиками исключительно как инструмент бюджетного планирования, в результате чего за пределами государственных программ остаются вопросы координации деятельности в соответствующих сферах государственных компаний и иных юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и меры, не предполагающие прямых расходов бюджета (налоговое стимулирование, нормативное и методическое регулирование, уточнение правил и процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и т.п.);
система целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов государственных программ в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не дает возможности реальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований;
федеральные целевые программы, включенные в государственные программы, по-прежнему реализуются в качестве самостоятельного и равнозначного с государственными программами инструмента, что препятствует функционированию государственных программ как единого управленческого механизма;
сложившиеся процедуры формирования, внесения изменений, мониторинга, подготовки и представления отчетности о реализации государственных программ чрезмерно усложнены ввиду избыточного количества участников ряда государственных программ, наличия излишних этапов согласования, а также необоснованных требований к детализации представляемых материалов при отсутствии в дальнейшем какого-либо использования подавляющего большинства содержащейся в них информации. Во многом именно сложность процедур работы с государственными программами является причиной того, что уточнение финансовых показателей государственных программ в рамках ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета или внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение финансового года не сопровождается актуализацией иных параметров государственных программ;
оценка эффективности государственных программ носит формальный характер, единая методика такой оценки до настоящего времени нормативным правовым актом не установлена, а результаты оценки в дальнейшей работе по соответствующим государственным программам не применяются;
несмотря на переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ, его формат не полностью соответствует программному. В то время как в успешно реализующих программное бюджетирование странах (например, Австралия, Австрия, Франция) программная структура бюджетных расходов является основной, а в ряде случаев единственной в рамках принимаемого парламентом закона о бюджете, в Российской Федерации она является лишь одним из утверждаемых срезов расходов бюджета, содержащего также иные классификационные признаки (функциональную классификацию, а также классификацию по направлениям расходов);
отсутствие возможности маневрирования финансовыми ресурсами между структурными элементами государственных программ, что в свою очередь ставит под сомнение значение государственных программ как управленческого инструмента.
Попытка частичного решения указанных проблем предпринята в 2017-2018 годах в рамках перевода отдельных (пилотных) государственных программ на механизмы проектного управления. В отношении таких государственных программ утверждены отдельные правила разработки, реализации и оценки эффективности, предусматривающие в том числе:
уточнение структуры и формата пилотных государственных программ (выделение в каждой государственной программе проектной и процессной частей, ограничение утверждаемой Правительством Российской Федерации части государственной программы только ее целеполаганием и структурой);
установление в государственной программе не более 5 конкретных и измеримых целей, декомпозируемых на индикаторы непосредственных (промежуточных) результатов на уровне конкретных проектов и процессов;
досрочное прекращение федеральных целевых программ, входящих в состав пилотных государственных программ;
внедрение процедуры ранжирования проектов и процессов в зависимости от их влияния на цели государственной программы и возможностей их реализации (с учетом потребностей в ресурсном обеспечении и имеющихся рисков).
Указанные мероприятия были необходимы, но недостаточны для дальнейшего полноценного развития системы государственного управления на основе государственных программ, а также для повышения эффективности бюджетных расходов. В этой связи по итогам работы с пилотными государственными программами должен быть проведен тщательный анализ успешности подходов к их формированию и реализации. Дальнейшее совершенствование системы государственных программ должно учитывать результаты такого анализа, а также включать следующие направления:
приведение перечня и структуры государственных программ в соответствие со сферами и приоритетами государственной политики, а не со сложившейся системой и структурой федеральных органов исполнительной власти;
обеспечение полноценной интеграции в государственные программы мероприятий федеральных целевых программ за счет прекращения реализации последних в течение 2019-2020 годов;
консолидация бюджетных расходов, направленных на реализацию государственной политики в конкретных сферах и влияющих на достижение запланированных результатов, в соответствующих государственных программах;
минимизация количества участников государственных программ, в том числе за счет возможного уточнения подведомственности федеральных государственных учреждений и централизации отдельных видов бюджетных ассигнований на уровне ответственных исполнителей государственных программ (например, бюджетные ассигнования на осуществление отдельных социальных выплат (гражданам, подвергшимся воздействию радиации, детям-сиротам и другим категориям лиц) могут администрироваться ответственным исполнителем государственной программы в сфере социальной поддержки населения независимо от места работы или учебы конечного получателя выплаты);
нормативное правовое закрепление критериев отнесения расходов к государственным программам и непрограммным направлениям деятельности;
включение в государственные программы и входящие в их состав проекты и процессы механизмов координации с государственными программами субъектов Российской Федерации и программами деятельности (программами развития, инвестиционными программами) юридических лиц;
разработка таких инструментов реализации межпрограммных направлений социально-экономической политики, которые бы обеспечили эффективную координацию относящихся к таким направлениям, но реализуемых в составе различных государственных программ мероприятий, не нарушая при этом целостность системы управления соответствующими программами;
расширение возможностей по перераспределению бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ в течение финансового года без внесения изменений в федеральный бюджет в пределах предусмотренного федеральным бюджетом общего объема финансового обеспечения соответствующей государственной программы и при условии сохранения значений целевых показателей (индикаторов) соответствующей подпрограммы и в целом государственной программы;
применение в отношении государственных программ практики, в соответствии с которой нормативные правовые акты об утверждении государственных программ (внесении в них изменений) могут рассматриваться как решение Правительства Российской Федерации об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, о реализации мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), по аналогии с порядком, применяемым в настоящее время для федеральных целевых программ;
утверждение актом Правительства Российской Федерации единой методики оценки эффективности государственных программ;
активизация работы Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов в части регулярного анализа эффективности государственных программ и выработки предложений по повышению их качества, предусматривающая в том числе формирование в рамках указанной Комиссии рабочей группы по вопросам эффективности государственных программ, возглавляемой Министром экономического развития Российской Федерации или его заместителем и включающей представителей Министерства финансов Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных государственных органов и организаций, экспертного сообщества;