Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 августа 2018 года N 5-АПГ18-61
[Об оставлении без изменения решения суда, которым удовлетворен иск о признании не действующим в части пункта 3.2. Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП]
(Извлечение)
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Хаменкова В.Б., судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н., при секретаре Костереве Д.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Филина Дмитрия Владимировича о признании не действующим в части пункта 3.2. Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП, по апелляционной жалобе Правительства Москвы на решение Московского городского суда от 23 марта 2018 года, которым административное исковое заявление Филина Д.В. удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Правительства Москвы Стужиной Т.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей Филина Д.В. - адвоката Курбаленко В.Е., Омельчука Н.Н., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП утвержден Порядок оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы (далее также - Порядок), который определяет порядок оформления договоров между городом Москвой и гражданами Российской Федерации, проживающими в жилых помещениях, использовавшихся в качестве общежитий, и вселенными в них до передачи помещений в собственность города Москвы. Пунктом 3.2 Порядка предусмотрено, что право на оформление договора имеют граждане Российской Федерации, вселенные в помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, до передачи их в собственность города Москвы, не зарегистрированные по месту жительства, но фактически в них проживающие и не имеющие на праве пользования или собственности иных жилых помещений при наличии документа, послужившего основанием вселения.
Филин Д.В. обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в котором просил суд признать не действующим со дня принятия нормативного правового акта пункт 3.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, в части слов "и не имеющие на праве пользования или собственности иных жилых помещений", ссылаясь на противоречие оспариваемой нормы статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", статьям 1, 5, 13, 60-91 Жилищного кодекса Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований Филин Д.В. указал на то, что проходил службу в органах внутренних дел РФ. 14 сентября 2005 года на основании решения Центральной жилищно-бытовой комиссии ГУВД города Москвы и договора найма был вселен на койко-место жилого помещения, расположенного по адресу: г...., которое находилось в оперативном и хозяйственном ведении ХОЗУ ГУВД г.Москвы и до 2010 года использовалось как общежитие.
С 21 октября 2010 года здание общежития передано в собственность города Москвы. В соответствии с распоряжением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы от 30 ноября 2012 года N 2150 вышеуказанное жилое помещение утратило статус специализированного. В этом жилом помещении административный истец прожил вместе с членами своей семьи более 10 лет, производя оплату жилищно-коммунальных услуг, неоднократно обращался в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы с заявлениями об оформлении договора социального найма на занимаемое жилое помещение, которые были оставлены без удовлетворения.
Решением Кузьминского районного суда города Москвы от 21 апреля 2015 года, вступившим в законную силу 24 сентября 2015 года, Филину Д.В. отказано в удовлетворении его требований о заключении договора социального найма, в том числе на основании оспариваемых положений пункта 3.2 Порядка, со ссылкой на то, что Филин Д.В. постоянно зарегистрирован по адресу: ..., где имеет 1/5 доли в праве собственности на данное жилое помещение.
Решением Московского городского суда от 23 марта 2018 года административное исковое заявление Филина Д.В. удовлетворено. Признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП, в части слов "и не имеющие на праве пользования или собственности иных жилых помещений".
В апелляционной жалобе административный ответчик Правительство Москвы просит суд отменить вышеуказанное решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований Филина Д.В., поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела и неправильно применены нормы материального права.
Административный истец Филин Д.В. представил возражения относительно доводов апелляционной жалобы, в которых просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Судом установлено, что постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП, опубликованным 27 декабря 2012 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 71, а также размещенным 21 декабря 2012 года на официальном сайта Правительства Москвы (http://www.mos.ru), в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и в целях урегулирования правоотношений по дальнейшему использованию жилых помещений, использовавшихся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержден Порядок оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, который определяет порядок оформления договоров между городом Москвой и гражданами Российской Федерации, проживающими в жилых помещениях, использовавшихся в качестве общежитий, и вселенными в них до передачи помещений в собственность города Москвы.
Исходя из положений пункта 2 Порядка оформление договоров на основании Порядка не является улучшением жилищных условий граждан.
Пунктом 3.2 Порядка предусмотрено, что право на оформление договора имеют граждане Российской Федерации, вселенные в помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, до передачи их в собственность города Москвы, не зарегистрированные по месту жительства, но фактически в них проживающие и не имеющие на праве пользования или собственности иных жилых помещений при наличии документа, послужившего основанием вселения.
Удовлетворяя заявленные требования и установив, что оспариваемое положение пункта 3.2 Порядка препятствует реализации права граждан на жилое помещение по договору социального найма, находившееся в жилом доме, принадлежавшем государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), использовавшемся в качестве общежития и при этом переданном в собственность города Москвы на основании пункта 1 приложения N 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1, суд пришел к выводу о том, что оспариваемая норма противоречит нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и сделаны в соответствии с нормами материального и процессуального права, регулирующими спорные правоотношения.
При этом суд правомерно исходил из того, что положениями пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, частью 1 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному вецению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Отнесение Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации жилищного законодательства, а также наделение статьей 13 Жилищного кодекса Российской Федерации органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями в области жилищных отношений не предполагает произвольного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации предоставленных им федеральным законодателем полномочий.
Согласно части 1 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации законодательство субъекта Российской Федерации издается в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации и основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления регулируемых жилищных прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, если иное не вытекает только из Жилищного кодекса Российской Федерации или существа соответствующих отношений.
При этом в силу части 3 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищные права могут быть ограничены только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Статья 13 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений, к каковым относятся в том числе определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации; определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации; определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.
Определяя объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации в то же время устанавливает обязательные к исполнению всеми субъектами жилищных отношений требования к жилым помещениям в качестве объекта жилищных прав, а также к использованию и назначению жилищного фонда в зависимости от формы собственности (статьи 17 и 19), к предоставлению жилого помещения по договору социального найма (статьи 49-58), требования к договору социального найма жилого помещения (статьи 60-91), к назначению служебных жилых помещений и общежитий (статьи 92-109).
Пунктом 1 приложения N 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" жилищный фонд, находящийся в управлении местной администрации, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, отнесен к муниципальной собственности, что предполагает, как это следует исходя из смысла статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", применение норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, вне зависимости от даты передачи этих жилых помещений и от даты их предоставления гражданам на законных основаниях применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 11 апреля 2011 года N 4-П указал, что, поскольку жилищные правоотношения преимущественно носят длящийся характер, федеральный законодатель при установлении новой системы соответствующего правового регулирования, включив в Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" норму статьи 7, восполнил пробел, имевшийся в ранее действовавшем жилищном законодательстве, которым не был определен правовой режим жилых помещений в зданиях общежитий, ранее находившихся на балансе государственных или муниципальных предприятий, а затем в связи с приватизацией этих предприятий переданных в ведение органов местного самоуправления.
Граждане, проживающие в таких жилых помещениях, которые им были предоставлены на законных основаниях как работникам соответствующего государственного или муниципального предприятия (учреждения), - независимо от того, до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации эти граждане приобрели право пользования жилыми помещениями, а здание общежития передано в ведение органов местного самоуправления, - с точки зрения правового статуса составляют одну категорию субъектов жилищных правоотношений и, следовательно, равным образом подлежат защите при реализации своего конституционного права на жилище.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 3 ноября 1998 года N 25-П и от 5 апреля 2007 года N 5-П, определение от 15 мая 2007 года N 378-О-П), соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от любых проявлений дискриминации, означает запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Исходя из этого государство должно гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, в данном случае - проживающих на законных основаниях в жилых домах, ранее использовавшихся в качестве общежитий, независимо от даты передачи таких домов в ведение органов местного самоуправления (до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и при условии законного вселения в жилое помещение и в тех случаях, если оно имело место после 1 марта 2005 года.
Таким образом, граждане, занимающие указанные жилые помещения на законных основаниях, не лишены возможности оформить (заключить) договор социального найма на эти помещения в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".
Применение административным ответчиком положений статей 49-59 Жилищного кодекса Российской Федерации, регламентирующих основания, условия и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, при котором учитывается такой критерий, как обеспеченность иным жилым помещением, в случаях признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий с последующим предоставлением им на условиях социального найма другого жилого помещения из числа свободных жилых помещений, невозможно, поскольку в данном случае имеют место другие правоотношения по оформлению договора социального найма уже занятых гражданами жилых помещений на законных основаниях.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с доводами апелляционной жалобы о принятии Правительством Москвы оспариваемого пункта Порядка в точном соответствии с требованиями статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", поскольку исходя из буквального содержания статьи 7 к регулируемым данной статьей отношениям применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма, то есть глава 8 Жилищного кодекса Российской Федерации "Социальный наем жилого помещения" (статьи 60-91), которой устанавливаются понятие договора социального найма жилого помещения (статья 60), порядок пользования жилым помещением по договору социального найма (статья 61), предмет договора социального найма жилого помещения (статья 62), форма договора социального найма жилого помещения (статья 63), права и обязанности наймодателя жилого помещения по договору социального найма (статья 65), права и обязанности нанимателя и членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма (статьи 67, 69), ответственность наймодателя и нанимателя жилого помещения по договору социального найма (статьи 66, 68), а также другие условия использования жилого помещения по договору социального найма.
Таким образом, к регулируемым статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" отношениям глава 7 Жилищного кодекса Российской Федерации "Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма" (статьи 49-59) применяться не может, поскольку данная глава регулирует именно предоставление жилого помещения из числа свободных гражданину, которому оно ранее не было предоставлено, то есть предоставление иного, не занимаемого им ранее на законных основаниях жилого помещения.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при изменении режима жилого помещения оформление (заключение) договора социального найма на жилое помещение с гражданами, проживающими в таком жилом помещении на законных основаниях, само по себе не свидетельствует о предоставлении им вновь жилого помещения как нуждающимся в улучшении жилищных условий, а является по своей сути признанием и подтверждением правомерного пользования и владения гражданином жилым помещением и потому не может быть поставлено в зависимость от наличия у него иного жилого помещения, поскольку объектом жилищных прав в этом случае являются жилые помещения, пусть и находящиеся в собственности города Москвы, но ранее предоставленные гражданам на законных основаниях и право на которые у граждан возникло до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.
С доводами апелляционной жалобы Правительства Москвы о том, что оспариваемая норма не устанавливает условия предоставления жилых помещений, которые допускают снижение уровня жилищных прав граждан, достигнутого на федеральном уровне, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также согласиться не может, поскольку статья 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", регулируя перечисленные в ней отношения, не ставит заключение договоров социального найма жилого помещения в зависимость от того, имеет или не имеет гражданин на праве пользования или собственности иных жилых помещений, в то время как оспариваемая норма пункта 3.2 Порядка предоставляет право на оформление такого договора гражданам Российской Федерации, вселенным в помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, до передачи их в собственность города Москвы, не зарегистрированным по месту жительства, но фактически в них проживающим, при наличии документа, послужившего основанием вселения, только в том случае если они не имеют на праве пользования или собственности иных жилых помещений.
Доводы апелляционной жалобы Правительства Москвы о том, что предоставление жилых помещений по договору социального найма лицам, владеющим помещением с нарушением норм действующего законодательства, а также имеющим на праве пользования или собственности иные жилые помещения, приведет к нарушению жилищных прав граждан, состоящих на жилищном учете и учете нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ в городе Москве, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит несостоятельными, поскольку в статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой и в целях урегулирования правоотношений по дальнейшему использованию жилых помещений, использовавшихся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержден оспариваемый Порядок, не разрешается вопрос о предоставлении гражданам вновь данных жилых помещений, а определяется дальнейший правовой режим этих жилых помещений, а именно, что к отношениям по пользованию такими жилыми помещениями должны применяться нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
В апелляционной жалобе Правительство Москвы ссылается также на то, что права административного истца указанным нормативным правовым актом не нарушаются, а административный истец посредством оспаривания нормативного правового акта фактически оспаривает право пользования жилым помещением, расположенным по адресу: г. ..., а также имеет целью пересмотр вступившего в законную силу судебного акта по его требованиям об обязании заключить договор социального найма, тогда как, по их мнению, он такого права не имеет.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие доводы апелляционной жалобы находит не состоятельными, так как из материалов дела следует, что решением Кузьминского районного суда города Москвы от 21 апреля 2015 года Филину Д.В., действующему также в интересах несовершеннолетнего Ф. отказано в удовлетворении исковых требований к Департаменту городского имущества города Москвы о заключении договора социального найма. Встречные исковые требования Департамента городского имущества города Москвы к Филину Д.В. об истребовании имущества из незаконного владения, о выселении удовлетворены, у Филина Д.В. истребовано жилое помещение в виде указанной квартиры, и он выселен из нее. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 24 сентября 2015 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Поскольку названные судебные акты содержат ссылки на применение в отношении административного истца оспариваемых положений пункта 3.2 Порядка, то при таких обстоятельствах вывод суда о применении в отношении административного истца оспариваемых положений пункта 3.2 Порядка является правильным, в связи с чем он вправе был обратиться с административным исковым заявлением об оспаривании указанной нормы. Вопрос же восстановления его конкретных прав в рамках настоящего дела об оспаривании нормативного правового акта не решается.
При таких обстоятельствах при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.
