САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 07 ноября 2014 года Дело N 3-217/14
Санкт-Петербургский городской суд в составе
председательствующего судьи Витушкиной Е.А.
с участием прокурора Севастьянник Н.В.
при секретаре Д.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ОАО "<...>" об оспаривании отдельных положений Закона Санкт-Петербурга "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге",
установил:
19 января 2000 года принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, а 08 февраля 2000 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" (далее - Закон).
Первоначальный текст документа опубликован в издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 3, 20.03.2000.
В указанный нормативный правовой акт вносились изменения, в том числе Законом Санкт-Петербурга от 18.02.2009 года N 61-18, Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2010 года N 763-169, Законом Санкт-Петербурга от 23.11.2011 года N 773-144, опубликованными, соответственно, в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 9 (610) от 16.03.2009 года, издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 02 от 24.01.2011 года и N 42 от 26.12.2011 года.
Статьей 2 указанного акта, определяющей используемые в Законе основные понятия, установлено, что договор - договор на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок, заключаемый между уполномоченным органом и перевозчиком (абзац 3 статьи 2 Закона); конкурс - конкурс на право заключения договора (абзац 4 статьи 2 Закона).
В абзаце 4 статьи 3 Закона установлено, что порядок работы перевозчиков на временно установленных и измененных маршрутах регулярных перевозок определяется договорами.
Согласно абзацу второму статьи 5 Закона порядок работы перевозчиков на маршрутах регулярных перевозок определяется договорами.
Пунктом 1 статьи 6-1 Закона определение, что заключение договора без проведения конкурса осуществляется в следующих случаях:
если потребность в пассажирских перевозках по маршруту регулярных перевозок обусловлена обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер (вследствие действия непреодолимой силы), в целях решения неотложных задач;
неисполнения перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа, включая отказ от исполнения договора и(или) досрочное расторжение договора, в том числе отказ перевозчика от соответствующего увеличения количества и(или) вместимости транспортных средств на обслуживаемом маршруте при увеличении пассажиропотока;
признания конкурса несостоявшимся;
аннулирования лицензии перевозчика;
если потребность населения в пассажирских перевозках определяет необходимость организации перевозок по маршруту регулярных перевозок ранее срока, необходимого для организации и проведения конкурса.
В соответствии с пунктом 2 статьи 6-1 Закона без проведения конкурса договор заключается с перевозчиками на срок до проведения конкурса, но не более чем на 12 месяцев.
Пунктом 3 указанной статьи Закона установлено, что порядок заключения договора без проведения конкурса устанавливается уполномоченным органом.
Абзацем первым статьи 7 Закона закреплено, что перевозчики, осуществляющие на основании договоров перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок по установленному Правительством Санкт-Петербурга тарифу, а также перевозки пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан, получают из бюджета Санкт-Петербурга в размере утвержденных бюджетных ассигнований возмещение затрат или недополученных доходов в связи с перевозкой пассажиров и багажа.
В соответствии со статьей 8 Закона уполномоченный орган при организации и проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок в целях обеспечения безопасности дорожного движения, обеспечения мер защиты жизни, здоровья и имущества граждан, их законных интересов может устанавливать квалификационные требования к маршрутным перевозчикам, предусматривающие проверку знаний водителями Правил дорожного движения Российской Федерации.
ОАО "<...>", осуществляющее деятельность по перевозке пассажиров, обратилось в суд с заявлением о признании недействующими положений абзацев 3 и 4 статьи 2, абзаца 4 статьи 3, абзаца 2 статьи 5, пунктов 1 - 3 статьи 6-1, слов "на основании договора" в абзаце 1 статьи 7 Закона, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы допускают регулирование порядка организации перевозок и условий перевозок не нормативными правовыми актами, а договорами, противоречат пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта". Заявитель полагает, что Закон Санкт-Петербурга в оспариваемой части не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, поскольку им не установлены требования к содержанию таких договоров и не определены органы государственной власти, устанавливающие такие требования, в связи с чем эти требования определяются Комитетом по транспорту произвольно в составе конкурсной документации отдельно по каждому конкурсу, с возложением на перевозчиков не предусмотренных федеральным законодательством обязанностей, связанных со значительными финансовыми затратами. Также заявитель указывает на неопределенность термина "квалификационные требования" в статье 8 Закона Санкт-Петербурга, а в дополнительных объяснениях также ссылается на то, что Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ урегулированы вопросы, связанные с выдачей водительских удостоверений и не допускается возможность проверки соответствующих знаний в период действия водительского удостоверения.
Представитель заявителя В. в судебное заседание явился, поддержал заявленные требования.
Представители заинтересованных лиц Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Г. и Губернатора Санкт-Петербурга М. в судебное заседание явились, против удовлетворения заявленных требований возражали, полагая, что оспариваемый акт принят в пределах компетенции органов власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры и не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что требования подлежат удовлетворению частично, суд считает, что заявление подлежит частичному удовлетворению.
Вопросы в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, регулируются федеральным отраслевым законодательством, а именно Федеральными законами от 10 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.
Так, из положений статей 1, 2, 3, 6, 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, регулируются данным Федеральным законом, а в части не урегулированной названным Федеральным законом регулируются иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На основании приведенного Федерального закона Правительство Российской Федерации утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые представляют собой нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, а также условия перевозок пассажиров и багажа и предоставления транспортных средств для таких перевозок.
Из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, следует необходимость согласования перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 N 187-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
Из статьи 1 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, а также содержания его правовых норм в их системном единстве следует, что этим правовым актом регулируются отношения, связанные с организацией обслуживания пассажиров наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге, определяется комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения в Санкт-Петербурге, что относится к полномочиям, предоставленным субъекту Российской Федерации.
Из оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга усматривается, что законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя указанные отношения, установил в качестве общего правила, что передача перевозчикам на обслуживание маршрутов пассажирского транспорта осуществляется на конкурсной основе, по результатам конкурсов заключается договор на организацию и выполнение перевозок.
Принимая во внимание, что вышеуказанное правомочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации организовывать регулярные пассажирские перевозки в субъекте, включает в себя и необходимость осуществления отбора перевозчиков, следует признать, что субъект Российской Федерации, вправе определить его через конкурс, по результатам которого заключается договор на осуществление регулярных пассажирских перевозок, являющийся одной из возможных форм согласования с перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, и регулирующий вопросы определения порядка работы перевозчика на конкретном маршруте.
Доводы заявителя о том, что Законом Санкт-Петербурга не установлены требования к содержанию такого договора и не определены органы государственной власти, устанавливающие такие требования, не могут являться основанием для удовлетворения заявления, поскольку содержание такого договора обусловлено объемом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере вопросов организации транспортного обслуживания населения и требованиями федерального законодательства.
При этом следует учитывать, что статьей 2 Закона Санкт-Петербурга определено, что государственную политику Санкт-Петербурга в сфере городского и пригородного транспорта, за исключением водного и грузового транспорта, а также междугородного пассажирского автомобильного транспорта проводит уполномоченный орган - исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга. Таким органом постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 N 683 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" определен Комитет по транспорту Санкт-Петербурга, который распоряжением от 26.02.2010 N 112-р утвердил Положение о порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге.
Ссылки заявителя на включение Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга в отдельные договоры, заключаемые по результатам конкурсов на право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок, противоречащих законодательству условий, не свидетельствуют о противоречии оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга федеральному законодательству, а могут являться предметом оценки в рамках отдельного спора, связанного с защитой конкретных прав заявителя.
Доводы заявителя о том, что использование понятия "договор" в указанном в абзаце 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга значении противоречит пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ, не могут быть признаны обоснованными, поскольку указанной нормой федерального законодательства определено содержание Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждаемых Правительством Российской Федерации, что не исключает регулирование отдельных вопросов, связанных с организацией транспортного обслуживания в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, путем включения их в договор, который по своей природе носит административный характер.
С учетом изложенного, принимая во внимание, что Закон Санкт-Петербурга принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, оспариваемые положения, касающиеся заключения договора на осуществление пассажирских перевозок, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оснований для удовлетворения заявления в этой части не имеется.
Оценивая доводы заявителя в части оспаривания статьи 8 Закона Санкт-Петербурга, суд принимает во внимание, что эта норма не предоставляет уполномоченному органу право произвольно устанавливать перечень квалификационных требований, заранее неизвестных претендентам, как ошибочно указывает заявитель, поскольку из буквального содержания этой нормы следует, что уполномоченному органу предоставляется право устанавливать не какие-то неопределенные квалификационные требования к маршрутным перевозчикам, а требования, предусматривающие проверку знаний водителями Правил дорожного движения Российской Федерации.
Возражая против требований заявителя в части оспаривания указанной нормы, заинтересованные лица пояснили, что федеральное законодательство не предоставляет безусловное право лицам, имеющим лицензию на осуществление регулярных перевозок пассажиров, осуществлять их на регулярных маршрутах без соблюдения требований регионального законодательства, направленного на организацию и обеспечение безопасных условий перевозок пассажиров по установленным маршрутам. Установление оспариваемого квалификационного требования в данном случае не является повторным лицензированием деятельности перевозчиков и не ограничивает права перевозчиков, поскольку определение уполномоченным органом условий, при которых перевозчик может быть допущен к работе, направлено лишь на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Вместе с тем, следует учитывать, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая: принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения; осуществление мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма; участие в организации подготовки и переподготовки водителей транспортных средств; информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 16-П от 13 июля 2010 года указал, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности и организации транспортного обслуживания населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей; субъекты Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения, в порядке конкретизации общих положений федерального законодательства о безопасности дорожного движения.
Федеральным законодательством проверка знаний водителями Правил дорожного движения Российской Федерации отнесена к компетенции определенных лиц в конкретных случаях. Таким правом наделены органы ГИБДД при выдаче водительских удостоверений и работодатели (перевозчики) в рамках осуществления ими мероприятий по повышению квалификации водителей в порядке, установленном действующим законодательством (статья 20 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", приказ Минтранса России от 15.01.2014 N 7 "Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации").
При этом субъектам Российской Федерации не передано право на определение других случаев, когда такая проверка может быть проведена, в том числе у водителей, имеющих действующее удостоверение на право управление транспортным средством.
Наличие лицензии на регулярные перевозки пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении само по себе не означает право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок по регулярным маршрутам, установленным органами власти, между тем оспариваемая норма допускает введение дополнительного условия для осуществления лицом, имеющим соответствующую лицензию, предпринимательской деятельности, а не регулирует вопросы, связанные с организацией перевозок пассажиров по конкретным видам маршрутов.
Следует также принять во внимание, что оспариваемая норма фактически допускает возложение дополнительной обязанности по прохождению проверки знаний Правил дорожного движения Российской Федерации на водителей, имеющих действующие водительские удостоверения на право управления транспортным средством. Между тем, в силу пункта 2.3.2 Правил дорожного движения Российской Федерации водитель транспортного средства обязан только в установленных случаях проходить проверку знаний этих Правил и навыков вождения для подтверждения способности к управлению транспортными средствами.
Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Между тем, оспариваемая статья 8 Закона Санкт-Петербурга не позволяет определенно установить кому в указанном в ней случае предоставлено право проверки знаний водителями Правил дорожного движения Российской Федерации, что также следует из противоречивых пояснений представителей заинтересованных лиц в судебном заседании.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
