ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 05 октября 2009 года Дело N 3-138/09
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Шадриной Е.В.,
при секретаре Носове Д.Ф.,
с участием прокурора Ермолина О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора об оспаривании в части положения о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164,
установил:
8 июня 2009 года правительством Ленинградской области принято постановление N 164 "О комитете по природным ресурсам Ленинградской области", которое вступило в силу со дня его подписания.
Опубликован данный нормативный правовой акт 9 июля 2009 года в бюллетене "Вестник правительства Ленинградской области", N 38.
В настоящее время постановление действует в редакции постановлений правительства области от 26 августа 2009 года N 276 и 277, опубликованных в газете "Вести" 5 сентября 2009 года.
Пунктом 2 указанного постановления правительством области утверждено положение о комитете по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Положение).
В пункте 1.2 Положения указано, что комитет по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Комитет) является органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области, в том числе, в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, лесных отношений, государственного лесного контроля и надзора.
К основным задачам Комитета, перечисленным в разделе 2 Положения, отнесено, в том числе, осуществление в пределах своих полномочий государственного лесного контроля и надзора (пункты 2.1, 2.7 Положения).
В разделе 3 Положения приведены полномочия и права комитета. Так, абзацами 16 и 17 пункта 3.1.2 установлено, что в сфере лесных отношений Комитет осуществляет государственный лесной контроль и надзор, устанавливает перечень должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Ленинградской области.
Согласно пункту 3.2.9 Положения Комитет вправе осуществлять государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда.
В пункте 3.2.10 Положения указано, что должностные лица Комитета, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор на территории Ленинградской области (государственные лесные инспекторы), наделены правами, установленными законодательством Российской Федерации и законодательством Ленинградской области, в том числе:
пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства,
осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства,
составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления гражданам, юридическим лицам, осуществляющим использование лесных участков,
давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки,
осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и при необходимости - их задержание,
уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях,
предъявлять гражданам, юридическим лицам требования об устранении выявленных в результате проверок нарушений,
предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах их компетенции,
привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки соответствующих заключений,
осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права.
К функциям Комитета в сфере лесных отношений на основании пункта 4.2 Положения отнесено утверждение перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в пределах территории Ленинградской области (абзац 2); принятие решений о привлечении в установленном порядке к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства в сфере лесных отношений (абзац 19), о приостановлении использования лесов, осуществляемого без наличия соответствующих разрешительных документов, в пределах определенных федеральными законами полномочий (абзац 21).
Ленинградский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзаца 1 в части слов "государственного лесного контроля и надзора" пункта 1.2; пункта 2.1 в части слов "государственного лесного контроля и надзора"; пункта 2.7 в части слов "осуществление государственного лесного контроля и надзора"; абзацев 16 и 17 пункта 3.1.2; пункта 3.2.9; пункта 3.2.10; абзацев 2, 19 и 21 пункта 4.2 положения о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164, недействующими со дня его принятия.
В обоснование заявления прокурор указал, что в соответствии с оспариваемыми нормами Положения Комитет наделен полномочиями по осуществлению государственного лесного контроля и полномочиями по управлению природными ресурсами, по оказанию платных услуг в сфере природопользования, тогда как совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов запрещено частью 6 статьи 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Прокурор также полагал, что правительством области в нарушение части 4 статьи 253 ГПК РФ преодолено решение Ленинградского областного суда от 12 мая 2009 года о признании недействующими норм положения о комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, аналогичных тем, которые включены в положение о комитете по природным ресурсам Ленинградской области (л.д. 8-12, 76-91, 164).
В дальнейшем прокурором заявление дополнено требованием о признании недействующим пункта 6 постановления правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164 "О комитете по природным ресурсам Ленинградской области" со дня его принятия. По мнению прокурора, оспариваемый нормативный правовой акт принят правительством области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, а потому в силу статьи 39 устава Ленинградской области мог вступить в силу не ранее, чем через десять дней после его официального опубликования (л.д. 96-98).
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Ермолин О.В. требования заявления поддержал и просил его удовлетворить.
Представитель правительства Ленинградской области Васильева Т.В., возражая против удовлетворения заявления прокурора, ссылалась на доводы, приведенные в письменных возражениях (л.д. 55-57, 158-161), указала, что при вынесении решения от 12 мая 2009 года Ленинградский областной суд пришел к выводу об осуществлении комитетом по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области функций хозяйственного использования природных ресурсов на том основании, что в соответствии с Положением данный Комитет был наделен полномочиями по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений и договоров аренды лесных участков. В настоящее время комитет по природным ресурсам Ленинградской области наделен исключительно полномочиями по осуществлению государственного лесного контроля и надзора. Полномочия по государственному лесному контролю и надзору переданы Российской федерацией органам государственной власти субъектов Российской федерации, а потому на Комитет как на отраслевой исполнительный орган государственной власти Ленинградской области осуществление указанных полномочий возложено правомерно. В случае удовлетворения судом заявления прокурора, Ленинградская область не сможет осуществлять полномочия по государственному лесному контролю и надзору, что противоречит принципам деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Ермолина О.В., представителя правительства Ленинградской области Васильевой Т.В., исследовав материалы дела, суд находит заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора подлежащим удовлетворению частично.
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В пункте 4 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" указано, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Правовое регулирование вопросов осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством, отнесено пунктами 56 и 60 части 2 статьи 26.3 того же федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджет субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Правоотношения в сфере охраны окружающей среды регулируются, в первую очередь, Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а лесные отношения - Лесным кодексом Российской Федерации.
Статьей 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе, нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
При этом согласно статье 3 указанного Закона основным принципом охраны окружающей среды является независимость такого контроля.
Статьей 65 того же Закона определено, что государственный экологический контроль подразделяется на федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 65 Закона).
Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 65 Закона).
Права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды приведены в статье 66 Федерального закона.
Совмещение функций государственного экологического надзора и функций хозяйственного использования природных ресурсов запрещается (часть 6 статьи 65 Закона).
В статье 1 названного Федерального закона раскрыто содержание используемых в нем понятий. Так, исходя из содержания понятий "природные ресурсы" и "использование природных ресурсов", под хозяйственным использованием природных ресурсов (земли, недр, почв, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного, животного мира и иных организмов) следует понимать их эксплуатацию, вовлечение в хозяйственный оборот, включая все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.
В соответствии с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года N 53, одним из составляющих государственного экологического контроля является государственный лесной контроль и надзор (пункты 2, 3 Правил).
Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, и полномочий этих должностных лиц, приведен в пунктах 8 и 9 указанных Правил.
Согласно пункту 36 статьи 81 Лесного кодекса РФ установление порядка осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственного лесного контроля и надзора) относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
В статье 82 Лесного кодекса Российской Федерации приведены полномочия, которыми в области лесных отношений обладают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Полномочия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора, установлению перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, Российской Федерацией в силу пунктов 6 и 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Порядок осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов (государственного лесного контроля и надзора), установлен Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года N 394.
Из постановления правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164 "О комитете по природным ресурсам Ленинградской области" видно, что его принятие обусловлено переименованием комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области в комитет по природным ресурсам Ленинградской области.
Согласно положению о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденному данным постановлением, Комитет является органом исполнительной власти области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, лесных отношений, государственного лесного контроля и надзора, отношений недропользования по участкам недр, распоряжение которыми относится к компетенции Ленинградской области, водных отношений, обращения с отходами, организации и функционирования особых охраняемых природных территорий регионального значения, государственного контроля за соблюдением установленного режима особо охраняемых территорий регионального значения, охраны атмосферного воздуха, а также обеспечения радиационной безопасности, экологической экспертизы, безопасности гидротехнических сооружений, использования атомной энергии (пункт 1.2).
Основные задачи Комитета приведены в разделе 2 Положения, из которого следует, что Комитет осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, лесных отношений, государственный лесной контроль и надзор (пункт 2.1), организует рациональное использование природных ресурсов, проведение государственной экологической экспертизы по объектам регионального значения, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов (п. 2.4), обеспечивает соблюдение лесного законодательства, осуществляет государственный лесной контроль и надзор, мониторинг за исполнением арендаторами лесных участков условий договоров аренды, соблюдением лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов (п. 2.7).
Разделом 3 Положения к полномочиям Комитета в сфере лесных отношений отнесено, в том числе, участие в отношениях, регулируемых лесным законодательством, на территории Ленинградской области (абзац 2 пункта 3.1.2 Положения); обеспечение прав владения, пользования и распоряжения лесными участками, находящимися в собственности Ленинградской области (абзац 3 пункта 3.1.2); организация предоставления в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, в том числе, организация и проведение соответствующих аукционов (абзац 12 пункта 3.1.2), иные установленные федеральными законами полномочия (абзац 18 пункта 3.1.2).
Одновременно в области лесных отношений Комитет наделен полномочиями по осуществлению лесного контроля и надзора, установлению перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Ленинградской области (абзацы 16 и 17 пункта 3.1.2).
При реализации полномочий Комитет вправе осуществлять государственное управление в сфере использования, защиты и воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей среды (пункт 3.2.2), а также заключать договоры с юридическими и физическими лицами и контролировать их исполнение (пункт 3.2.5).
В соответствии со статьей 71 Лесного кодекса РФ лесные участки могут быть переданы юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а физическим лицам - в аренду и безвозмездное срочное пользование.
По договору аренды лесной участок предоставляется в пользование за плату (статья 73 Лесного кодекса РФ).
В силу статей 74 и 78 Лесного кодекса РФ договор аренды лесного участка, за исключением случаев, указанных в части 3 статьи 74 настоящего Кодекса, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора.
Заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, осуществляется органами государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 82 и 83 Лесного кодекса РФ.
Владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, пунктом 1 части 1 статьи 82 Лесного кодекса РФ отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ полномочия по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе, организация и проведение соответствующих аукционов, переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Приведенные положения позволяют сделать вывод, что Комитет как отраслевой орган исполнительной власти области, осуществляющий в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области в сфере лесных отношений в силу положений пункта 1 части 1 статьи 82, пункта 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ, абзацев 3, 12 и 18 пункта 3.1.2, пункта 3.2.5 Положения, обладает полномочиями по заключению договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности и собственности Ленинградской области, а также по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности и собственности Ленинградской области, несмотря на то, что эти полномочия в Положении прямо не указаны.
