III. Ключевые проблемы в сфере управления общественными финансами
и задачи по их решению
Несмотря на проведенные за последние годы преобразования в сфере управления общественными финансами, остается ряд нерешенных проблем, которые тормозят или даже препятствуют достижению намеченных целей.
Предлагаемые к реализации задачи и мероприятия по решению выявленных системных недостатков соответствуют основным направлениям Программы.
1. Обеспечение сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Новосибирской области.
Для обеспечения сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Новосибирской области фундаментальное значение приобретает проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики.
Предсказуемость бюджетной политики должна выражаться не только в принятии долгосрочных планово-прогнозных документов, планов социально-экономического развития, перспективных финансовых планов и бюджетов на среднесрочную перспективу, но, что более важно, и в содержании этих документов. Предсказуемые государственные политики, однозначность государственных позиций в отношении различных социальных групп граждан и бизнес-сообществ, незавуалированность сфер и векторов государственных интересов, открытый диалог с обществом, демонстрирующий реальные возможности власти, как финансовые, так и политические, внятность целеполагания в решениях и действиях, обеспечивающая очевидность ожидаемых результатов и объективность оценки влияния факторов риска возможного их неполного достижения - всё это должно сформировать атмосферу взаимного понимания и доверия между гражданами, представителями деловых кругов и представителями власти. Фактор внезапной смены направлений государственной политики и приоритетов должен быть нивелирован.
Ответственность бюджетной политики должна выражаться в безусловном исполнении принимаемых обязательств, но не столько в стоимостном контексте бюджетных обязательств, сколько в контексте реального повышения благосостояния граждан, комфортности их проживания на территории Новосибирской области, достижения задекларированных промежуточных и конечных результатов. Бюджетные ресурсы не могут служить целям формального обеспечения деятельности государственного аппарата, они должны стать исключительно формой общественной платы за позитивное, профессиональное управление, обоснованность и результативность действий органов власти, полезность которых для общества должна быть очевидной и безусловной. В таком контексте освоение бюджетных ассигнований перестаёт быть определяющим, на смену этим категориям должна прийти обоснованность и эффективность использования бюджетных ресурсов. Высокий уровень использования предусмотренных в бюджете ассигнований на фоне невыполнения поставленных общественных задач, недостижения обещанных результатов не может считаться позитивным показателем исполнения бюджета, так как свидетельствует о безответственной позиции соответствующего бюджетополучателя. Ответственность бюджетной политики может характеризоваться только синхронностью показателей освоения бюджетных ассигнований и показателей исполнения государственных заданий, финансовым обеспечением которых эти ассигнования и являются.
Динамика процессов, характеризовавших течение финансово-экономического кризиса, подтвердила наличие рисков существенного и скоротечного снижения поступлений в областной бюджет, особенно от тех доходных источников, которые в периоды экономического процветания характеризовали финансовую эффективность деятельности (налоги на прибыль, на совокупный и вменённый доход). Как правило, эти доходные источники обеспечивались эффективной деятельностью не во всех отраслях экономики региона, а только в отдельных их сферах, переживающих «конъюнктурный бум». Если расходная часть областного бюджета не обладает достаточной эластичностью, позволяющей без существенных социальных последствий проводить секвестр бюджетных расходов и (или) изменение графиков финансирования, то отсутствие финансовых резервов не позволяет эффективно преодолевать последствия кассовых разрывов, обусловленных цикличными экономическими спадами. Именно в такую ситуацию попала бюджетная система Новосибирской области в 2009 году, когда финансовое равновесие было достигнуто за счёт жертвования бюджетом развития.
Во избежание повторения подобных ситуаций, которые объективно обусловлены цикличностью процессов в экономике, предлагается создать резервный фонд Новосибирской области. Формирование финансовых резервов должно осуществляться за счёт сверхдоходов, то есть доходов, чья динамика поступления не вписывается в обоснованные прогнозы социально-экономического развития. Сохранность финансовых резервов может быть обеспечена путём их вложения в высоколиквидные активы либо инвестиционные проекты, формирующие устойчивую налогооблагаемую базу и позитивно влияющие на рост финансовой эффективности не в отдельных сферах, а, что важно, в максимально возможном большинстве сфер экономической деятельности.
Проявление риска нестабильности в долгосрочном планировании вследствие макроэкономической неустойчивости потребует регулярного эффективного управления кредитным портфелем, сформированным в целях финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств Новосибирской области. В целях выявления тенденций изменения процентных ставок необходимо регулярно проводить мониторинг ситуации на рынке кредитных ресурсов, взаимодействовать с кредитными организациями с целью снижения процентных ставок по государственным контрактам, расширять практику проведения аукционов в электронной форме, способствующих созданию новых экономических связей вне зависимости от территориальной расположенности. На этом должна основываться новая концепция управления государственным долгом Новосибирской области.
Существует целый ряд проблем, препятствующих рациональному использованию бюджетных средств и косвенно влияющих на сбалансированность.
Во-первых, отсутствие у финансовых органов Новосибирской области и органов местного самоуправления информации о выполнении конкретными юридическими лицами обязанностей по уплате налогов в бюджеты препятствуют объективной оценке потенциала доходов соответствующих бюджетов.
Во-вторых, результаты выборочного мониторинга показывают, что отдельные субъекты экономической деятельности, получающие в разных формах государственную поддержку, имеют перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации неурегулированную задолженность как по налоговым, так и не по неналоговым обязательствам. Условия предоставления государственной поддержки в сфере реального сектора экономики не содержат чётких встречных обязательств от субъектов государственной поддержки по соблюдению целевых показателей, направленных на повышение эффективности производства, налогового потенциала, социального уровня жизни на соответствующей территории Новосибирской области.
В данных направлениях необходимо реализовать целый массив решений, заключающийся:
в улучшении информационного взаимодействия с органами федеральной налоговой службы по вопросам мониторинга выполнения юридическими лицами налоговых обязательств перед областным бюджетом, придании получаемой информации большей практической ценности;
в совершенствовании правового регулирования предоставления государственной поддержки за счет средств областного бюджета, исключении возможности предоставления государственной поддержки при наличии у субъектов государственной поддержки неурегулированной задолженности перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
в предоставлении государственной поддержки лишь при безусловном соблюдении встречных обязательств субъектами, её получающими, безусловном взыскании средств государственной поддержки с субъектов, её получивших, при невыполнении ими встречных обязательств;
в формировании реестра недобросовестных субъектов государственной поддержки, которым государственная поддержка может быть повторно предоставлена только не ранее чем через 3-5 лет.
В-третьих, значительная часть объектов государственной и муниципальной собственности в силу прежде всего высокой энергоёмкости требует существенного финансирования на своё содержание. Поэтому крайне важно реализовать меры по рациональному и экологически ответственному использованию энергетических ресурсов, обеспечивающие сохранение энергонезависимости и энергобезопасности в условиях динамичного социально-экономического развития Новосибирской области.
В-четвёртых, не на должном уровне остается качество финансового менеджмента в сферах управления расходными обязательствами.
Ежегодно в закон об областном бюджете вносится значительное количество изменений, обусловленных неточным планированием бюджетной потребности, как по сумме, так и по способу отражения в бюджете. Ряд предусматриваемых в бюджете расходных обязательств не имеет достаточного нормативно-правового регулирования, определяющего и обеспечивающего внятные механизмы осуществления государственных функций и критерии их эффективности. Для проведения ответственной бюджетной политики новые расходные обязательства следует принимать при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ресурсов, целей и механизмов их достижения. Разработку и принятие необходимых нормативных правовых актов лишь в исключительных случаях можно осуществлять не позднее 1 квартала очередного финансового года, в остальных случаях документы должны разрабатываться, публично обсуждаться и приниматься до начала очередного финансового года.
На первый взгляд, обозначенные проблемы сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы могут выглядеть не заслуживающими столь пристального внимания, а предлагаемые механизмы их решения внешне кажутся противоречивыми, тем не менее именно в такой постановке проблематики и путей решения заключается справедливый, партнёрский, общественно значимый диалог государства и субъектов экономической деятельности, выражающий активную гражданскую позицию всех и каждого, стремление быть эффективными и честными даже в мелочах.
2. Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами.
Межбюджетные отношения являются важнейшим элементом бюджетного устройства Новосибирской области, оказывающим влияние на жизнь всех граждан нашего региона. Основной проблемой в этой области является неравенство муниципальных образований, сложившееся в результате социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов.
В Новосибирской области 460 муниципальных образований (без 30 муниципальных районов), где проживает 2,7 млн. человек, из которых 1,4 млн. человек проживает в областном центре, численность сельского населения не превышает 1 млн. человек. В такой ситуации естественно, что более 80% всех доходов консолидированного бюджета Новосибирской области приносит областной центр, все сельские муниципальные образования являются высокодотационными (уровень дотационности более 70%).
Прямое межбюджетное регулирование призвано сглаживать диспропорции путем выравнивания бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями. С одной стороны, это оправдывает себя, так как в составе местных налогов остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Собственная доходная база муниципальных образований не покрывает даже самые минимальные расходные потребности, и финансовая помощь призвана сократить существующий разрыв между доходами и расходами.
Вместе с тем, как правило, это способствует развитию иждивенчества со стороны муниципальных образований, которые, не прилагая каких-либо действенных усилий, стремятся получить как можно большую сумму финансовой помощи. В то время как передача дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов как инструмент косвенного регулирования межбюджетных отношений укрепляет доходную базу, стимулирует муниципальные образования к увеличению собираемости налогов и развитию налоговой базы, а также позволяет прогнозировать на длительный период поступление собственных доходов.
Для передачи дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты больше всего подходит налог на доходы физических лиц, так как его налоговая база распределена относительно равномерно. На фоне прогрессирующего роста доходов населения в денежном выражении в течение последних трёх лет темпы роста поступлений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) стали существенно опережать темпы роста основных бюджетных расходов, в связи с чем у муниципальных образований с относительно устойчивой экономикой появился интерес к замене дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, в основном это муниципальные районы, городские округа и муниципальные поселения городского типа. Сельские муниципальные поселения по-прежнему остаются пассивными в вопросах повышения своей роли в администрировании собственных доходов.