ПРАВИТЕЛЬСТВО НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 01 июня 2011 года N 228-п
г. Новосибирск
Об утверждении Программы Правительства Новосибирской области
по повышению эффективности расходов областного бюджета
Новосибирской области на период 2011-2013 годов
Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года», в целях повышения эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области Правительство Новосибирской области
п о с т а н о в л я е т:
1. Утвердить прилагаемые:
Программу Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (далее – Программа);
План мероприятий по реализации в 2011 году Программы Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (далее – план мероприятий).
2. Главным распорядителям средств областного бюджета Новосибирской области:
1) руководствоваться положениями Программы при формировании и организации исполнения областного бюджета Новосибирской области, а также при подготовке проектов законов Новосибирской области и иных нормативных правовых актов Новосибирской области;
2) направлять проекты нормативных правовых актов Губернатора Новосибирской области, Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, разрабатываемые в соответствии с планом мероприятий, в министерство экономического развития Новосибирской области (Струков А.Н.) и министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области (Горнин Л.В.) для проведения оценки на соответствие их целям и задачам Программы.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Губернатора Новосибирской области Хомлянского А.Б.
Губернатор области
В.А.Юрченко
УТВЕРЖДЕНА
постановлением Правительства
Новосибирской области
от 01.06.2011 N 228-п
ПРОГРАММА
Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов
областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов
Программа Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (далее - Программа) разработана Правительством Новосибирской области в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики Новосибирской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, одобренными распоряжением Правительства Новосибирской области от 23.06.2010 N 55-рп, с учетом положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности расходов на период до 2012 года, и является одним из документов, который необходимо учитывать при формировании и организации исполнения областного бюджета Новосибирской области (далее - областной бюджет), а также при подготовке законов Новосибирской области и иных нормативных правовых актов Новосибирской области.
I. Описание текущей ситуации в области повышения эффективности бюджетных расходов
Процесс реформирования системы управления общественными финансами Новосибирской области (далее - общественные финансы) в последние годы осуществлялся в рамках проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы. Была проведена масштабная работа по формированию нормативно-правовой и организационной базы регулирования бюджетных отношений. Поэтапно внедрялись инструменты бюджетирования, ориентированного на результат: введение практики докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, обоснований бюджетных ассигнований, разработка областных, долгосрочных и ведомственных целевых программ, формирование государственных заданий. За последние пять лет успешно реализованы крупные проекты по автоматизации процессов планирования бюджета, ведения реестра расходных обязательств, сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, исполнения бюджета по казначейской системе. Введен обязательный мониторинг качества управления финансами главными распорядителями средств областного бюджета и муниципальными образованиями.
В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования системы управления общественными финансами, еще не создана целостная система эффективного управления финансами региона.
На современном этапе в Новосибирской области существует ряд проблем, связанных с необходимостью увязки структуры и динамики расходов с целями государственной политики, создания системы учета потребности и повышения качества предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам, создания стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами, оптимизации функций государственного управления, развития внутреннего финансового контроля.
Прошедший финансово-экономический кризис актуализировал проблемы долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы региона.
Отсутствует привязка среднесрочного планирования к стратегическим целям и задачам, формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
Требует совершенствования существующая модель финансирования государственных услуг, оказываемых государственными бюджетными учреждениями, которая недостаточно эффективна из-за отсутствия связи между объемами финансирования и достигаемыми результатами. Вследствие отсутствия обоснованных стандартов оказания услуг не могут быть обоснованно определены объемы финансового обеспечения выполнения государственного задания тем или иным учреждением, а также произведена оценка эффективности и результативности бюджетных расходов.
В настоящее время отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими бюджетных средств.
Существующая система стимулирования муниципальных образований к реформированию муниципальных финансов не в полной мере соответствует лучшей практике в этой сфере, поскольку охватывает узкий спектр бюджетных правоотношений, по которым оценивается деятельность органов местного самоуправления по эффективному осуществлению бюджетного процесса и межбюджетных отношений на муниципальном уровне. До сих пор остается низкой заинтересованность муниципальных образований в наращивании налогового потенциала. Существующие способы распределения финансовой помощи недостаточно стимулируют муниципальные образования к увеличению собственной доходной базы и поступлений в бюджетную систему.
Проводимый с 2008 года ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, является достаточно новым инструментом повышения уровня финансового управления в регионе, и пока трудно оценить его действенность. Перечень показателей был разработан министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области по принципу ответственного управления финансами. В будущем необходимо совершенствовать методику мониторинга, исходя из позиции дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.
Низкое качество организации внутреннего финансового контроля, а в отдельных случаях - отсутствие такового как со стороны главных распорядителей средств областного бюджета, так и со стороны органов местного самоуправления говорит о необходимости упорядочивания системы государственного финансового контроля со стороны органов исполнительной власти.
Проводимая в Новосибирской области административная реформа выявила ряд недостатков в деятельности органов исполнительной власти. В частности, работа по выявлению избыточных и дублирующих функций, формулированию подходов к выведению ряда функций на аутсорсинг (прежде всего - обеспечивающих) показала необходимость уточнения функций и задач органов исполнительной власти.
Сегодня Новосибирская область подошла к тому рубежу, когда проведение реформы системы управления региональными финансами является жизненно необходимым. Необходимость реформирования также обусловлена последними федеральными новациями в сфере бюджетного законодательства и преобразованиями, которые предстоят в ближайшей перспективе. При этом реформа должна быть направлена не на решение отдельных проблем региональных финансов, а на комплексное преодоление всех существующих проблем. Перспективы развития бюджетной системы региона заключаются в дальнейшем реформировании всех ее составляющих с учетом новых требований нормативной правовой базы.
II. Цели и основные направления Программы
Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов и деятельности исполнительных органов государственной власти по реализации государственной политики в сфере ведения, за которую они ответственны.
Для достижения цели Программы необходимо совершенствовать применяемые механизмы управления общественными финансами, а также внедрять новые механизмы.
Настоящая Программа направлена на скоординированное и целенаправленное решение поставленных задач по модернизации управления региональными финансами и предполагает проведение мероприятий по следующим основным направлениям:
Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Новосибирской области.
Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами.
Повышение эффективности бюджетных расходов на основе применения программно-целевого подхода.
Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг.
Совершенствование механизмов государственных закупок;
Реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
Оптимизация функций государственного управления, повышение эффективности их обеспечения;
Развитие информационной системы управления общественными финансами.
Реализация предлагаемых в Программе мероприятий по данным направлениям должны создать организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.
III. Ключевые проблемы в сфере управления общественными финансами
и задачи по их решению
Несмотря на проведенные за последние годы преобразования в сфере управления общественными финансами, остается ряд нерешенных проблем, которые тормозят или даже препятствуют достижению намеченных целей.
Предлагаемые к реализации задачи и мероприятия по решению выявленных системных недостатков соответствуют основным направлениям Программы.
1. Обеспечение сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Новосибирской области.
Для обеспечения сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Новосибирской области фундаментальное значение приобретает проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики.
Предсказуемость бюджетной политики должна выражаться не только в принятии долгосрочных планово-прогнозных документов, планов социально-экономического развития, перспективных финансовых планов и бюджетов на среднесрочную перспективу, но, что более важно, и в содержании этих документов. Предсказуемые государственные политики, однозначность государственных позиций в отношении различных социальных групп граждан и бизнес-сообществ, незавуалированность сфер и векторов государственных интересов, открытый диалог с обществом, демонстрирующий реальные возможности власти, как финансовые, так и политические, внятность целеполагания в решениях и действиях, обеспечивающая очевидность ожидаемых результатов и объективность оценки влияния факторов риска возможного их неполного достижения - всё это должно сформировать атмосферу взаимного понимания и доверия между гражданами, представителями деловых кругов и представителями власти. Фактор внезапной смены направлений государственной политики и приоритетов должен быть нивелирован.
Ответственность бюджетной политики должна выражаться в безусловном исполнении принимаемых обязательств, но не столько в стоимостном контексте бюджетных обязательств, сколько в контексте реального повышения благосостояния граждан, комфортности их проживания на территории Новосибирской области, достижения задекларированных промежуточных и конечных результатов. Бюджетные ресурсы не могут служить целям формального обеспечения деятельности государственного аппарата, они должны стать исключительно формой общественной платы за позитивное, профессиональное управление, обоснованность и результативность действий органов власти, полезность которых для общества должна быть очевидной и безусловной. В таком контексте освоение бюджетных ассигнований перестаёт быть определяющим, на смену этим категориям должна прийти обоснованность и эффективность использования бюджетных ресурсов. Высокий уровень использования предусмотренных в бюджете ассигнований на фоне невыполнения поставленных общественных задач, недостижения обещанных результатов не может считаться позитивным показателем исполнения бюджета, так как свидетельствует о безответственной позиции соответствующего бюджетополучателя. Ответственность бюджетной политики может характеризоваться только синхронностью показателей освоения бюджетных ассигнований и показателей исполнения государственных заданий, финансовым обеспечением которых эти ассигнования и являются.
Динамика процессов, характеризовавших течение финансово-экономического кризиса, подтвердила наличие рисков существенного и скоротечного снижения поступлений в областной бюджет, особенно от тех доходных источников, которые в периоды экономического процветания характеризовали финансовую эффективность деятельности (налоги на прибыль, на совокупный и вменённый доход). Как правило, эти доходные источники обеспечивались эффективной деятельностью не во всех отраслях экономики региона, а только в отдельных их сферах, переживающих «конъюнктурный бум». Если расходная часть областного бюджета не обладает достаточной эластичностью, позволяющей без существенных социальных последствий проводить секвестр бюджетных расходов и (или) изменение графиков финансирования, то отсутствие финансовых резервов не позволяет эффективно преодолевать последствия кассовых разрывов, обусловленных цикличными экономическими спадами. Именно в такую ситуацию попала бюджетная система Новосибирской области в 2009 году, когда финансовое равновесие было достигнуто за счёт жертвования бюджетом развития.
Во избежание повторения подобных ситуаций, которые объективно обусловлены цикличностью процессов в экономике, предлагается создать резервный фонд Новосибирской области. Формирование финансовых резервов должно осуществляться за счёт сверхдоходов, то есть доходов, чья динамика поступления не вписывается в обоснованные прогнозы социально-экономического развития. Сохранность финансовых резервов может быть обеспечена путём их вложения в высоколиквидные активы либо инвестиционные проекты, формирующие устойчивую налогооблагаемую базу и позитивно влияющие на рост финансовой эффективности не в отдельных сферах, а, что важно, в максимально возможном большинстве сфер экономической деятельности.
Проявление риска нестабильности в долгосрочном планировании вследствие макроэкономической неустойчивости потребует регулярного эффективного управления кредитным портфелем, сформированным в целях финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств Новосибирской области. В целях выявления тенденций изменения процентных ставок необходимо регулярно проводить мониторинг ситуации на рынке кредитных ресурсов, взаимодействовать с кредитными организациями с целью снижения процентных ставок по государственным контрактам, расширять практику проведения аукционов в электронной форме, способствующих созданию новых экономических связей вне зависимости от территориальной расположенности. На этом должна основываться новая концепция управления государственным долгом Новосибирской области.
Существует целый ряд проблем, препятствующих рациональному использованию бюджетных средств и косвенно влияющих на сбалансированность.
Во-первых, отсутствие у финансовых органов Новосибирской области и органов местного самоуправления информации о выполнении конкретными юридическими лицами обязанностей по уплате налогов в бюджеты препятствуют объективной оценке потенциала доходов соответствующих бюджетов.
Во-вторых, результаты выборочного мониторинга показывают, что отдельные субъекты экономической деятельности, получающие в разных формах государственную поддержку, имеют перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации неурегулированную задолженность как по налоговым, так и не по неналоговым обязательствам. Условия предоставления государственной поддержки в сфере реального сектора экономики не содержат чётких встречных обязательств от субъектов государственной поддержки по соблюдению целевых показателей, направленных на повышение эффективности производства, налогового потенциала, социального уровня жизни на соответствующей территории Новосибирской области.
В данных направлениях необходимо реализовать целый массив решений, заключающийся:
в улучшении информационного взаимодействия с органами федеральной налоговой службы по вопросам мониторинга выполнения юридическими лицами налоговых обязательств перед областным бюджетом, придании получаемой информации большей практической ценности;
в совершенствовании правового регулирования предоставления государственной поддержки за счет средств областного бюджета, исключении возможности предоставления государственной поддержки при наличии у субъектов государственной поддержки неурегулированной задолженности перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
в предоставлении государственной поддержки лишь при безусловном соблюдении встречных обязательств субъектами, её получающими, безусловном взыскании средств государственной поддержки с субъектов, её получивших, при невыполнении ими встречных обязательств;
в формировании реестра недобросовестных субъектов государственной поддержки, которым государственная поддержка может быть повторно предоставлена только не ранее чем через 3-5 лет.
В-третьих, значительная часть объектов государственной и муниципальной собственности в силу прежде всего высокой энергоёмкости требует существенного финансирования на своё содержание. Поэтому крайне важно реализовать меры по рациональному и экологически ответственному использованию энергетических ресурсов, обеспечивающие сохранение энергонезависимости и энергобезопасности в условиях динамичного социально-экономического развития Новосибирской области.
В-четвёртых, не на должном уровне остается качество финансового менеджмента в сферах управления расходными обязательствами.
Ежегодно в закон об областном бюджете вносится значительное количество изменений, обусловленных неточным планированием бюджетной потребности, как по сумме, так и по способу отражения в бюджете. Ряд предусматриваемых в бюджете расходных обязательств не имеет достаточного нормативно-правового регулирования, определяющего и обеспечивающего внятные механизмы осуществления государственных функций и критерии их эффективности. Для проведения ответственной бюджетной политики новые расходные обязательства следует принимать при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ресурсов, целей и механизмов их достижения. Разработку и принятие необходимых нормативных правовых актов лишь в исключительных случаях можно осуществлять не позднее 1 квартала очередного финансового года, в остальных случаях документы должны разрабатываться, публично обсуждаться и приниматься до начала очередного финансового года.
На первый взгляд, обозначенные проблемы сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы могут выглядеть не заслуживающими столь пристального внимания, а предлагаемые механизмы их решения внешне кажутся противоречивыми, тем не менее именно в такой постановке проблематики и путей решения заключается справедливый, партнёрский, общественно значимый диалог государства и субъектов экономической деятельности, выражающий активную гражданскую позицию всех и каждого, стремление быть эффективными и честными даже в мелочах.
2. Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами.
Межбюджетные отношения являются важнейшим элементом бюджетного устройства Новосибирской области, оказывающим влияние на жизнь всех граждан нашего региона. Основной проблемой в этой области является неравенство муниципальных образований, сложившееся в результате социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов.
В Новосибирской области 460 муниципальных образований (без 30 муниципальных районов), где проживает 2,7 млн. человек, из которых 1,4 млн. человек проживает в областном центре, численность сельского населения не превышает 1 млн. человек. В такой ситуации естественно, что более 80% всех доходов консолидированного бюджета Новосибирской области приносит областной центр, все сельские муниципальные образования являются высокодотационными (уровень дотационности более 70%).
Прямое межбюджетное регулирование призвано сглаживать диспропорции путем выравнивания бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями. С одной стороны, это оправдывает себя, так как в составе местных налогов остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Собственная доходная база муниципальных образований не покрывает даже самые минимальные расходные потребности, и финансовая помощь призвана сократить существующий разрыв между доходами и расходами.
Вместе с тем, как правило, это способствует развитию иждивенчества со стороны муниципальных образований, которые, не прилагая каких-либо действенных усилий, стремятся получить как можно большую сумму финансовой помощи. В то время как передача дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов как инструмент косвенного регулирования межбюджетных отношений укрепляет доходную базу, стимулирует муниципальные образования к увеличению собираемости налогов и развитию налоговой базы, а также позволяет прогнозировать на длительный период поступление собственных доходов.
Для передачи дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты больше всего подходит налог на доходы физических лиц, так как его налоговая база распределена относительно равномерно. На фоне прогрессирующего роста доходов населения в денежном выражении в течение последних трёх лет темпы роста поступлений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) стали существенно опережать темпы роста основных бюджетных расходов, в связи с чем у муниципальных образований с относительно устойчивой экономикой появился интерес к замене дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, в основном это муниципальные районы, городские округа и муниципальные поселения городского типа. Сельские муниципальные поселения по-прежнему остаются пассивными в вопросах повышения своей роли в администрировании собственных доходов.
