Положения действующего законодательства Российской Федерации, определяющие правовые основы участия граждан и общественных организаций в бюджетном процессе, являются неотъемлемой частью правовой системы Российской Федерации.
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип прозрачности (открытости), определение которого содержится в статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В развитии данного принципа в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязательными для муниципальных образований являются публичные слушания по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении.
Именно публичность процедур, связанных с принятием решений на основных этапах бюджетного процесса, призвана обеспечить права граждан на их участие в управлении общественными финансами.
Однако открытость бюджетной информации в настоящее время является необходимым, но недостаточным условием для ее понимания гражданами. Обилие публикуемых цифр не дает возможности оценить каких результатов достигают органы власти при расходовании бюджетных средств, как могут меняться бюджетные параметры, и насколько эффективно тратятся средства налогоплательщиков. Изменить ситуацию можно путем вовлечения граждан в бюджетный процесс.
В настоящее время проведение бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях является прерогативой исполнительной и отчасти законодательной власти. Влияние граждан на бюджетный процесс ограничивается публичными слушаниями бюджета, которые зачастую не предоставляют возможностей для взаимодействия власти и общества. Это происходит в основном из-за отсутствия доступной и понятной всем гражданам информации о бюджетном процессе и убежденности граждан в невозможности влиять на бюджетную политику.
Отсутствие заинтересованности граждан и адекватной обратной связи между властью и населением - основная характеристика сложившейся ситуации. Эта ситуация порождает отчужденность и недоверие граждан по отношению к бюджетной политике, проводимой региональными и муниципальными властями, что приводит к росту напряженности в регионе или отдельно взятом муниципалитете. Для улучшения ситуации в Российской Федерации активно внедряется практика инициативного бюджетирования.
Инициативное бюджетирование - это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов.
На основе зарубежных практик и первых проектов инициативного бюджетирования в России можно выделить две основные формы вовлечения граждан в бюджетный процесс для решения вопросов местного значения: экстра-бюджетирование (в том числе проекты "Народный бюджет" или "Народная инициатива"), партисипаторное бюджетирование.
Экстра-бюджетирование - это форма инициативного бюджетирования, предполагающая софинансирование из различных источников отобранных с помощью согласительных процедур проектов.
Основной концепт проектов экстра-бюджетирования заключается в проведении общих собраний жителей муниципального образования, в ходе которого определяется наиболее приоритетная местная проблема, а также форма участия населения в ее решении, включая обязательное софинансирование. После дальнейшего определения способа сбора средств формируется инициативная группа на основе добровольного желания, которая совместно с администрацией готовит конкурсную заявку и сопроводительную документацию. После прохождения установленных процедур наступает этап непосредственной реализации проекта.
Примером экстра-бюджетирования является тульский проект "Народный бюджет", который стартовал в Тульской области в 2011 году и был направлен на решение первоочередных проблем сельских территорий с привлечением средств граждан и организаций.
С 2013 года в проекте "Народный бюджет" принимают участие не только сельское, но и городское население, а также ряд городских округов Тульской области.
Финансирование проекта осуществляется за счет средств бюджета Тульской области, местных бюджетов, населения муниципальных образований Тульской области, юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей в рамках действующего законодательства Российской Федерации.
Отбор объектов для реализации проекта в каждом муниципальном образовании проходит на собраниях жителей.
Органы местного самоуправления Тульской области участвуют в выборе проектов совместно с инициативными группами жителей, избранных на собраниях территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья или общественных организаций.
Механизм реализации проекта основан на скоординированных действиях участников в соответствии с постановлением Правительства Тульской области от 01.10.2013 N 521 "Об утверждении Положения о проекте "Народный бюджет в Тульской области".
Проекты-победители определяются по результатам областного конкурса, при этом балльная система оценки гарантирует объективность принимаемых конкурсной комиссией решений. Бюджетные деньги выделяются областью только при условии софинансирования проекта со стороны населения, муниципального образования, физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Средства бюджета Тульской области на реализацию проекта предоставляются в форме субсидий муниципальным образованиям Тульской области.
Отбор непосредственных исполнителей (поставщиков, подрядчиков) по мероприятиям проекта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Общая стоимость всех проектов, участвовавших в "Народном бюджете" в 2014 году, составила 616 миллионов рублей. Софинансирование от муниципалитетов составило порядка 121 миллионов рублей, со стороны населения - 72 миллиона рублей, со стороны физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - около 45 миллионов рублей, из бюджета Тульской области - 377 миллионов рублей.
С 2015 года подача заявок на участие в проекте "Народный бюджет" осуществляется только через специальный сайт (www.openregion71.ru), за счет чего все этапы реализации программы стали более прозрачными, поскольку одним из критериев отбора является количество голосов на сайте в поддержку того или иного проекта.
Партисипаторное бюджетирование - это участие граждан в распределении бюджетных средств на местном уровне, которое заключается в расширении рамок участия населения муниципалитетов в бюджетном процессе путем созыва специальных комиссий, состоящих из представителей населения и органов управления и занимающихся распределением выделенных из бюджета денежных средств.
Такая процедура в последние двадцать лет успешно применяется в Европе, Латинской Америке и США, и по мнению экспертов Всемирного банка помогает по-новому выстроить публичное обсуждение городских проблем и повысить уровень активности горожан. Другими словами, граждане получают возможность не только высказать свое мнение о бюджете города, но и решить, как распределить его часть, а также познакомиться с тонкостями и трудностями этой работы.
По сути это альтернативная форма участия горожан в процессе обсуждения и принятия городского бюджета, в рамках которой граждане получают возможность самостоятельно определить расходы части бюджета на будущий год.
Основные этапы проекта партисипаторного бюджетирования разделены на два блока - административный (работа бюджетной комиссии и рабочей группы по реализации проекта) и бюджетный (этап прохождения инициатив жителей по бюджетному процессу). Процесс партисипаторного бюджетирования не меняет бюджетный процесс сам по себе, а встраивается в уже существующие процедуры. Более того, процесс партисипаторного бюджетирования предполагает осуществление ряда второстепенных задач, таких как повышение финансовой грамотности населения, обучение граждан основам городского планирования, повышение уровня доверия к органам власти.
Эксперименты, связанные с привлечением граждан к формированию части бюджета в России, начались в 2013 году в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область).
Проект Центра "Res Publica" Европейского университета в Санкт-Петербурге при поддержке А.Л.Кудрина реализовывался в 2013 г. в г. Череповце Вологодской области и г. Сосновом Бору Ленинградской области, в 2014 г. присоединилась Кировская область.
В основу методики положена апробированная практика партисипаторного бюджетирования, реализованная в 1989 году в Перту-Алегри. В таких проектах граждане не финансируют проект, но участвуют в распределении части местных бюджетов и тесно взаимодействуют с местными администрациями в течение бюджетного цикла.