В статье 28.5 КоАП РФ установлены следующие сроки составления протокола:
- немедленно после выявления совершения административного правонарушения;
- в случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. При этом рекомендуется учитывать разъяснения, данные Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5, по вопросу нарушения административным органом установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье;
- при проведении административного расследования протокол об административном правонарушении должен быть составлен по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ.
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (часть 2 статьи 28.7 КоАП РФ). При этом необходимо учитывать, что административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в статье 28.7 КоАП РФ.
В остальных случаях проведение административного расследования Кодексом не предусмотрено.
В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
В соответствии с частью 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.
Согласно части 5 статьи 28.7 КоАП РФ срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении.
В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - на срок не более одного месяца. Решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения, копия которого в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых проводится административное расследование, а также потерпевшему.
Максимально возможный срок проведения административного расследования по рассматриваемым категориям дел, установленный КоАП РФ, составляет два месяца.
По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (часть 6 статьи 28.7 КоАП РФ). В соответствии со статьей 28.9 КоАП РФ указанное постановление выносится должностным лицом, в производстве которого находится дело, до передачи дела на рассмотрение, при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ (обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении).
Рекомендуется учитывать, что Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определяет административное расследование как комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений.
В этой связи рекомендуется в ходе административного расследования осуществлять действия по сбору необходимых доказательств, в том числе путем проведения экспертизы, установления свидетелей, проживающих в той же или иной местности, отбора их показаний, направления поручений и запросов в соответствующие территориальные органы, истребования сведений, необходимых для разрешения дела.
Учитывая сложившуюся судебную практику, неправомерно проводить административные расследования формально, а именно - с единственной целью вызова лица для составления протокола. Если в момент выявления административного правонарушения не требуется проведения процессуальных действий, таких как: запросы в иные государственные органы, проведение экспертиз и т.п., расследование проводить неправомерно. В этом случае протокол должен быть составлен немедленно либо в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
Субъект того или иного правонарушения определен каждой статьей Кодекса, предусматривающей ответственность. В соответствии со статьями КоАП РФ субъектами административных правонарушений могут быть: физические лица, должностные лица, юридические лица.
При привлечении любой из указанных категорий лиц к административной ответственности следует учитывать обязательное наличие вины в их действиях, поскольку нормой части 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено: лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Наличие вины в действиях лица - обязательная составляющая состава правонарушения. В случае невиновности лица дело в отношении него не может быть возбуждено, а начатое подлежит прекращению.
При определении субъектов правонарушений и составлении протоколов в отношении них органам следует учитывать следующие особенности.
В примечании к статье 2.4 КоАП РФ дано определение должностного лица - это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное.
Таким образом, руководители и иные работники организаций несут ответственность как должностные лица в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих обязанностей.
В случае возбуждения дела об административном правонарушении в отношении должностного лица необходимо в протоколе указывать на обстоятельства и доказательства, свидетельствующие о совершении правонарушения именно этим лицом, а не организацией, которой данное лицо руководит, то есть указывать на ненадлежащее исполнение лицом своих должностных обязанностей. При этом в протоколе необходимо делать ссылки и прилагать документы, подтверждающие статус должностного лица и указывающие на те обязанности, которые были им нарушены.
В соответствии со статьей 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), несут административную ответственность как должностные лица. Однако в некоторых случаях имеются исключения из этого правила:
1) в соответствии с примечанием к статье 15.3 КоАП РФ административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц в этой статье, а также статьях 15.4 - 15.9, 15.11 КоАП РФ, применяется к лицам, указанным в статье 2.4 Кодекса, за исключением граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. То есть по указанным статьям индивидуальные предприниматели к ответственности не привлекаются;
2) в соответствии с примечанием 1 к статье 15.25 КоАП РФ административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц частями 1, 3, 4 и 5 указанной статьи, применяется только к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. То есть по указанным частям привлекаются к ответственности как должностные лица исключительно индивидуальные предприниматели, а не должностные лица как руководители организаций.
Особенным образом, в силу своей специфики, определяется вина юридического лица в совершении правонарушения. Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Однако само по себе юридическое лицо в силу своей абстрактной природы не участвует в административных правоотношениях. От имени юридического лица выступают его законные представители. Законным представителем юридического лица является любое лицо, уполномоченное представлять его интересы в соответствии с учредительными документами юридического лица, либо лицо, исполняющее обязанности единоличного исполнительного органа, а также лицо, наделенное такими полномочиями в соответствии с законом. Таким образом, процессуальные действия, такие как составление протокола об административном правонарушении в отношении юридического лица, производятся при участии его законного представителя, в частности руководителя.
При привлечении лиц к административной ответственности следует иметь в виду, что согласно части 3 статьи 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.