ДЕПАРТАМЕНТ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ
ПРИКАЗ
от 29 декабря 2017 года N 557-о
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ "ПО ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ДЕПАРТАМЕНТА ТРУДА И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПОЛНОМОЧИЙ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ КОДЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
В связи с принятием Федерального закона от 7 июня 2017 года N 116-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и на основании письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 04.04.2017 N 13-6/10/В-4430 приказываю:
1. Утвердить прилагаемые методические рекомендации "По организации деятельности должностных лиц Департамента труда и социальной защиты населения города Севастополя по осуществлению полномочий, предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях".
2. Заместителю начальника отдела правовой работы управления административно-кадровой работы Афанасьеву Ю.А. провести тематические занятия по утвержденным методическим рекомендациям.
3. Заведующему сектором по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ Гаврилуца Л.Ю. опубликовать настоящий приказ на официальном сайте Департамента труда и социальной защиты населения города Севастополя.
4. Настоящий приказ вступает к силу со дня его подписания.
5. Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на заместителя директора Департамента труда и социальной защиты населения города Севастополя Лысак С.Н.
Директор Департамента
С.В.БОРИСЕНКО
Приложение
к приказу
Департамента труда
и социальной защиты населения
города Севастополя
от 29.12.2017 N 557-о
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ДЕПАРТАМЕНТА ТРУДА И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПОЛНОМОЧИЙ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ КОДЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Департамент труда и социальной защиты населения города Севастополя в целях организации деятельности должностных лиц по осуществлению полномочий, предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, рекомендует руководствоваться следующим.
Производство по делам об административных правонарушениях, в том числе применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществляется на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).
В соответствии со статьей 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса, судьями (мировыми судьями).
В соответствии с частью 17 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органов социальной защиты вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями.
Должностные лица органов социальной защиты - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.41 - 5.43, 9.13, 9.14, 11.24, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 КоАП РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 указанной статьи, начинают исчисляться не со дня совершения, а со дня обнаружения административного правонарушения.
Пленумом Верховного суда Российской Федерации в пункте 14 Постановления от 24.03.2005 N 5 дано понятие длящегося правонарушения: "Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Невыполнение предусмотренной правовым актом обязанности к установленному сроку не является длящимся административным правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности".
За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения (часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ).
В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (часть 5 статьи 4.5 КоАП РФ).
По общему правилу, установленному в части 1 статьи 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа.
В соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. Из этого следует, что по каждому правонарушению составляется отдельный протокол. Таким образом, если должностным лицом выявлены признаки нескольких правонарушений, то составляется несколько протоколов по каждому правонарушению, даже если они совершены одним и тем же лицом и в один и тот же промежуток времени.
Составление протокола об административном правонарушении является начальной стадией производства по делу - возбуждение дела об административном правонарушении. Именно протокол является важнейшим процессуальным документом, в котором фиксируются событие, место и время совершения правонарушения, а также данные о лице, в отношении которого он составляется.
Лицо, в отношении которого составляется протокол, на данной стадии не является правонарушителем, поскольку еще не состоялось рассмотрение дела, вина лица не установлена, и в отношении него не вынесено постановление о назначении наказания. Таким образом, в протоколе нельзя указывать на лицо как на правонарушителя, следует указывать: "лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении".
В части 2 статьи 28.2 КоАП РФ установлены следующие обязательные требования к содержанию и процессуальной форме протокола об административном правонарушении.
В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса мест жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
По смыслу части 2 данной статьи к иным сведениям, необходимым для разрешения дела, которые должны быть отражены в протоколе, относятся сведения о вещественных доказательствах и др. Протокол об административном правонарушении и другие документы следует заполнять разборчиво, без помарок и исправлений.
В соответствии со статьей 25.6 КоАП РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга (супруги) и близких родственников, круг которых определяется федеральными законами. В соответствии с примечанием к этой статье близкими родственниками являются супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки. Учитывая указанное выше право каждого гражданина, лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, также может им воспользоваться. Таким образом, состав правонарушения должен быть полностью подтвержден другими доказательствами по делу (актами проверки, протоколами осмотра, показаниями свидетелей и др.).
В протоколе делается запись о разъяснении прав и обязанностей физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (часть 3 статьи 28.2 КоАП РФ).
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ).
Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись (часть 5 статьи 28.2 КоАП РФ). В протоколе не должно быть незаполненных строк. В соответствующих строках бланка протокола в случае отказа лица от дачи объяснений должностное лицо органа, составляющее протокол, обязано указать "От объяснений отказался", с подписью и указанием фамилии и инициалов, а также должности лица, составившего протокол.
В случае неявки физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. В этом случае в протоколе в месте дачи их объяснений следует указывать "По повестке (уведомлению) не явился" с приложением документов, подтверждающих направление и получение ими такого уведомления. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, вручается под расписку копия протокола (часть 6 статьи 28.2 КоАП РФ).
Указанные требования к составлению протокола необходимо неукоснительно соблюдать, поскольку в соответствии с постановлениями Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5, Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 несоблюдение требований статьи 28.2 КоАП РФ, касающихся соблюдения прав и законных интересов лиц, в отношении которых составляется протокол, является существенными недостатками протокола и может повлечь признание незаконным и отмену постановления административного органа судами.
Кроме того, в протоколе обязательно необходимо указывать - нормой какого закона предусмотрена та или иная обязанность (пункт, часть, статья, наименование соответствующего нормативно-правового акта), по факту нарушения которой возбуждается дело об административном правонарушении.
Сроки составления протокола
В статье 28.5 КоАП РФ установлены следующие сроки составления протокола:
- немедленно после выявления совершения административного правонарушения;
- в случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. При этом рекомендуется учитывать разъяснения, данные Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5, по вопросу нарушения административным органом установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье;
- при проведении административного расследования протокол об административном правонарушении должен быть составлен по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ.
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (часть 2 статьи 28.7 КоАП РФ). При этом необходимо учитывать, что административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в статье 28.7 КоАП РФ.
В остальных случаях проведение административного расследования Кодексом не предусмотрено.
В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
В соответствии с частью 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.
Согласно части 5 статьи 28.7 КоАП РФ срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении.
В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - на срок не более одного месяца. Решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения, копия которого в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых проводится административное расследование, а также потерпевшему.
Максимально возможный срок проведения административного расследования по рассматриваемым категориям дел, установленный КоАП РФ, составляет два месяца.
По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (часть 6 статьи 28.7 КоАП РФ). В соответствии со статьей 28.9 КоАП РФ указанное постановление выносится должностным лицом, в производстве которого находится дело, до передачи дела на рассмотрение, при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ (обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении).
Рекомендуется учитывать, что Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определяет административное расследование как комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений.
В этой связи рекомендуется в ходе административного расследования осуществлять действия по сбору необходимых доказательств, в том числе путем проведения экспертизы, установления свидетелей, проживающих в той же или иной местности, отбора их показаний, направления поручений и запросов в соответствующие территориальные органы, истребования сведений, необходимых для разрешения дела.
Учитывая сложившуюся судебную практику, неправомерно проводить административные расследования формально, а именно - с единственной целью вызова лица для составления протокола. Если в момент выявления административного правонарушения не требуется проведения процессуальных действий, таких как: запросы в иные государственные органы, проведение экспертиз и т.п., расследование проводить неправомерно. В этом случае протокол должен быть составлен немедленно либо в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
Субъект того или иного правонарушения определен каждой статьей Кодекса, предусматривающей ответственность. В соответствии со статьями КоАП РФ субъектами административных правонарушений могут быть: физические лица, должностные лица, юридические лица.
При привлечении любой из указанных категорий лиц к административной ответственности следует учитывать обязательное наличие вины в их действиях, поскольку нормой части 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено: лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Наличие вины в действиях лица - обязательная составляющая состава правонарушения. В случае невиновности лица дело в отношении него не может быть возбуждено, а начатое подлежит прекращению.
При определении субъектов правонарушений и составлении протоколов в отношении них органам следует учитывать следующие особенности.
В примечании к статье 2.4 КоАП РФ дано определение должностного лица - это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное.
Таким образом, руководители и иные работники организаций несут ответственность как должностные лица в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих обязанностей.
В случае возбуждения дела об административном правонарушении в отношении должностного лица необходимо в протоколе указывать на обстоятельства и доказательства, свидетельствующие о совершении правонарушения именно этим лицом, а не организацией, которой данное лицо руководит, то есть указывать на ненадлежащее исполнение лицом своих должностных обязанностей. При этом в протоколе необходимо делать ссылки и прилагать документы, подтверждающие статус должностного лица и указывающие на те обязанности, которые были им нарушены.
