АРБИТРАЖНЫЙ СУД г.САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 7 июля 2014 года Дело N А56-4100/2014
[По делу о признании недействующим в отношении перевозчиков, оказывающих услуги по перевозки пассажиров и багажа автобусами Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" в части]
Резолютивная часть решения объявлена 3 июля 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 7 июля 2014 года.
Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе: председательствующего Королевой Т.В. и судей Роговой Ю.В., Александровой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Терлецкой К.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению: заявитель - Открытое акционерное общество "Третий парк", заинтересованные лица: 1) Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, 2) Губернатор Санкт-Петербурга, о признании недействующим нормативного правового акта, при участии: от заявителя - предст. Воронин С.Э. (доверенность от 12.11.2013); от заинтересованных лиц - 1) предст. Василенко В.В. (доверенность от 23.06.2014 N 1313-юр), 2) предст. Легостаева В.В. (доверенность от 11.04.2014 N 07-125/284), установил:
Открытое акционерное общество "Третий парк" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействующим в отношении перевозчиков, оказывающих услуги по перевозки пассажиров и багажа автобусами Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" в части: абзаца 5 статьи 3 - уполномоченный орган устанавливает перечень маршрутов регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть; пункта 4 статьи 6-1 - обслуживание обеспечивающей транспортной сети осуществляется государственными унитарными предприятиями Санкт-Петербурга, созданными для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок.
В обоснование заявленных требований Общество указало, что абзац 5 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 19-4) не соответствует требованиям пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а пункт 4 статьи 6-1 Закона N 19-4 не соответствует требованиям подпункта 7 пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При этом, по мнению заявителя, оспариваемые положения Закона N 19-4 позволяют в отсутствии каких-либо объективных критериев включать в обеспечивающую транспортную сеть любые маршруты регулярных перевозок, и не проводить в отношении таких маршрутов регулярных перевозок конкурсы на их обслуживание.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, представитель Губернатора Санкт-Петербурга против удовлетворения требований Общества возражали по основаниям, изложенным в отзывах на заявление Общества.
Заявитель заявил ходатайство о приостановлении производства по делу до вступления в законную силу решения Санкт-Петербургского городского суда от 22.04.2014 по делу N 3-96/14.
Заинтересованные лица не возражали против заявленного Заявителем ходатайства.
Судом, с учетом мнения сторон, в удовлетворении ходатайства Заявителя о приостановлении производства по делу до вступления в законную силу решения Санкт-Петербургского городского суда от 22.04.2014 по делу N 3-96/14 отказано, поскольку названное решение не имеет преюдициального значения для данного спора.
Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства в совокупности, суд находит требования заявителя подлежащими удовлетворению в части в связи с нижеследующим.
Согласно статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Абзацем 5 статьи 3 Закона N 19-4 предусмотрено, что уполномоченный орган устанавливает перечень маршрутов регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть.
Пунктом 4 статьи 6-1 Закона N 19-4 предусмотрено, что обслуживание обеспечивающей транспортной сети осуществляется государственными унитарными предприятиями Санкт-Петербурга, созданными для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок.
В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Положениями Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения отнесена к вопросам местного значения органов местного самоуправления.
При этом, в силу статьи 79 названного Закона предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает Устав Санкт-Петербурга, поправки к нему, законы Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга в пределах полномочий Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга.
С целью регулирования отношений, связанных с организацией обслуживания пассажиров наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон N 19-4.
Закон N 19-4 опубликован в изданиях "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга", N 2, 17.02.2000 (Приложение к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга"), СПб "ЭХО", N 5, 01.03.2000, Бюллетень "Кодекс-info", N 5, 13.03.2000.
Соответственно, названный Закон принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах представленных ему полномочий, опубликован в официальном порядке, его содержание рассчитано на неоднократное применение и влечет юридические последствия для неопределенного круга лиц, в том числе для заявителя.
Частью 1 статьи 192 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1.17 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.2013 N 126-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 07.06.2013") арбитражный суд рассматривает в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В силу части 4 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Согласно пункту 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.
Таким федеральным законом, применительно к пункту 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 58, является Закон о защите конкуренции.
Подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа по обращению в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при применении статьи 29, части 3 статьи 191 АПК РФ и подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи, следует учитывать, что данные нормы не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.
Таким образом, в силу указанной специальной нормы Закона о защите конкуренции и с учетом приведенных положений арбитражного процессуального законодательства дела об оспаривании нормативных правовых актов, противоречащих, по мнению заявителя, антимонопольному законодательству, относятся к подведомственности арбитражных судов.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона о защите конкуренции.
В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Заявитель полагает, что оспариваемые положения Закона N 19-4 противоречат части 1 статьи 15 Закона N 19-4, так как нарушают положения пунктов 2 и 7 названной нормы.
Вместе с тем, в силу статьи 2 Закона 19-4 под обеспечивающей транспортной сетью понимается группа маршрутов регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, составляющих транспортную сеть, обеспечивающую минимальную потребность Санкт-Петербурга в регулярных перевозках.
Под маршрутом регулярных перевозок понимается предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписанию путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного пункта, которые определены в установленном порядке.
Уполномоченным органом является исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, проводящий государственную политику Санкт-Петербурга в сфере городского и пригородного транспорта, за исключением водного и грузового транспорта, а также междугородного пассажирского автомобильного транспорта.
Статьей 6 Закона N 19-4 предусмотрено, что уполномоченный орган организует для перевозчиков конкурс, по результатам которого им предоставляется право осуществления перевозок по каждому установленному в соответствии с названным Законом маршруту регулярных перевозок.
При этом, ни положения абзаца 5 статьи 3 Закона N 19-4, ни иные положения Закона N 19-4 не предусматривают, что право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть, должно осуществлять без проведения конкурса.
Кроме того, само по себе включение маршрутов регулярных перевозок в обеспечивающую транспортную сеть без указания в Законе N 19-4 объективных критериев включения соответствующих маршрутов в названную сеть не может нарушать законные права и интересы заявителя, так как отнесение соответствующего маршрута к обеспечивающей транспортной сети не должно изменять порядок осуществления перевозок по названному маршруту.
Вместе с тем, содержащееся в пункте 4 статьи 6-1 Закона N 19-4 указание на то, что обслуживание обеспечивающий транспортной сети осуществляется государственными унитарными предприятиями, созданными для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок, свидетельствует о том, что право осуществления перевозок по маршрутам, составляющих обеспечивающую транспортную сеть, предоставляется таким государственным унитарным предприятиям без проведения конкурса.
Исчерпывающий перечень случаев, при которых заключение договора осуществляется без проведения конкурса, приведен в пункте 1 статьи 6-1 Закона N 19-4, и включение маршрута регулярных перевозок в обеспечивающую транспортную сеть в таком перечне отсутствует.
При этом, государственные или муниципальные преференции могут предоставляться только в целях, указанных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции.
Предоставление государственных или муниципальных преференций в иных целях запрещено положениями части 2 названной статьи.
Порядок предоставления государственных и муниципальных преференций определен положениями статьи 20 Закона о защите конкуренции, доказательства соблюдения которого в материалах дела отсутствуют.
При этом, в пункте 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 разъяснено, что частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Учитывая, что осуществление перевозок по маршрутам регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть, по смыслу пункта 4 статьи 6-1 Закона N 19-4 осуществляется государственными унитарными предприятиями без проведения конкурса, что приводит или может привести к ограничению и устранению конкуренцию, а заинтересованными лицами не приведена норма закона, разрешающая установить положениями, содержащимися в пункте 4 статьи 6-1 Закона N 19-4, требования заявителя в части признания недействующим названного положения подлежат удовлетворению.
В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины возлагаются на заинтересованное лицо - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга пропорционально удовлетворенным требованиям.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 191-195, 71, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", пунктом 7 части 1 статьи 15, частью 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области решил:
Признать абзац 5 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" соответствующим пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Признать пункт 4 статьи 6-1 Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" не соответствующим пункту 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Взыскать с Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (ИНН 7812031703, ОГРН 1027810340887, место нахождения: 190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., д.6) в пользу Открытого акционерного общества "Третий парк" (ИНН 7814010096, ОГРН 1037832001426, место нахождения: 197432, Санкт-Петербург, Белоостровская ул., д.19) расходы по уплате госпошлины в размере 1000 рублей.
Решение суда вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Председательствующий
Т.В.Королева
Судьи
Ю.В.Рогова
Е.Н.Александрова
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
официальный сайт Арбитражного суда
Санкт-Петербурга и ЛО
www.spb.arbitr.ru,
по состоянию на 04.08.2014
