3-311/10 от 20 декабря 2010

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 декабря 2010 года Дело N 3-311/10

[По делу о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия отдельных норм Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" и Закона Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 (в редакции от 28.06.2010) "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга"]

____________________________________________________________________

Определением Верховного Суда РФ от 16.03.2011 N 78-Г11-13 решение оставлено без изменения.

____________________________________________________________________

Санкт-Петербургский городской суд в составе: судьи Сухаревой С.И., с участием прокурора Травкиной О.Ю., Шаминой Г.В., адвоката Поправко Н.Б., при секретаре Пензеник М.Ю., рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Малышевой Е.Г., Черновой А.Г., Вишневского Б.Л., Резника М.Л. и Рыбакова Н.И. об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

Малышевой Е.Г. и Черновой А.Г. оспаривались следующие нормы:

- Приложение N 1 к Закону Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" в части обозначения на листе 52 графической части Приложения зоны ЗРЗ 1-2 внутри границы охранной зоны ОЗ 1-1;

- Приложение N 2 к названному Закону: подпункт "в" пункта 4.3 главы 1 раздела 2 полностью и пункт 5.1 главы 1 раздела 2 в части слов "устанавливаются ограничения по высоте в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга";

- Условные обозначения Схемы высотного регулирования для территории Санкт-Петербурга, являющейся Приложением N 3 к Режимам использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, в части слов "высота зданий определяется в соответствии с правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга";

- части 3, 4, 8 статьи 2 главы 1 части 1 Приложения N 1 к Закону Санкт-Петербурга "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", часть 4 статьи 8 Приложения N 3 к этому же Закону в той части, в которой эти нормы действуют в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Малышевой Е.Г., Черновой А.Г., Вишневским Б.Л., Резником М.Л. и Рыбаковым Н.И. также оспаривается Приложение N 4 к Закону Санкт-Петербурга "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга". При этом Малышева Е.Г. и Чернова А.Г. оспаривали Приложение N 4 в той части, в которой эти нормы действуют на территории в границах зон охраны объектов культурного наследия, а Вишневский Б.Л., Резник М.Л. и Рыбаков Н.И. - в части обозначения на листе 104 высотных параметров для земельного участка, которому в настоящее время присвоен кадастровый номер 78:11:6001А:34 и который находится в зоне ЗРЗ 2-1.

Таким образом, требования, заявленные Малышевой Е.Г. и Черновой А.Г., поглощают требования заявленные Вишневским Б.Л., Резником М.Л. и Рыбаковым Н.И.

Оспаривая вышеназванные нормы, заявители ссылались на их противоречие Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", и указывали на нарушение их права на сохранность объектов культурного наследия, являющегося частью конституционного права на доступ к культурным ценностям (л.д.3-11, 52-58, 156-158, 276-280 том 1, л.д.1-5 том 2).

Заявители Малышева Е.Г. и ее представитель Чернышев В.А., действующий по доверенности от 08.12.2009, Чернова А.Г.; Вишневский Б.Л., Рыбаков Н.И. и их представитель адвокат Поправко Н.Б., действующая на основании ордеров от 13.11.2010 и доверенности от 23.10.2009; Резник М.Л. явились в судебное заседание, заявленные требования с учетом дополнений поддержали.

Представители Губернатора Санкт-Петербурга Филин Г.Г., действующий по доверенности от 30.08.2010, и Водовозов С.В., действующий по доверенности от 22.01.2010, явились в судебное заседание, против удовлетворения заявленных требований возражали по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д.239-241 том 1 и дополнение к отзыву, приобщено к материалам дела в настоящем судебном заседании), указав, что довод заявителей о том, что при принятии оспариваемых законов Санкт-Петербурга имело место нарушение требований пункта 3 статьи 34 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" противоречит фактическим обстоятельствам, поскольку включение в проект закона Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия..." оспариваемых положений осуществлено в соответствии с требованиями пункта 3 статьи 34 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" по согласованию с Росохранкультурой, что подтверждается стенограммой заседания Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2008, на котором присутствовал представитель Росохранкультуры Зайцев К.Е. В соответствии с пунктом 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в основу закона Санкт-Петербурга N 820-7 положен проект зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга, разработанный ООО "Архитектурная мастерская Н.Ф.Никитина" и имеющий положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы ООО "Архитектурная мастерская Т.А.Славиной", которое было утверждено КГИОП 20.05.2008. Высоты, предусмотренные оспариваемой частью закона Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10, основаны на положительном заключении государственной историко-культурной экспертизы по высоте локальных увеличений предельных высотных параметров застройки Санкт-Петербурга, проведенной государственным учреждением "Научно-исследовательский и проектный центр Генерального плана Санкт-Петербурга" (акт по результатам экспертизы от 14.01.2009 N 01-5-1/18 согласован КГИОП 10.02.2009). Следовательно, указание в законе Санкт-Петербурга N 820-7 на то, что предельные параметры высоты на территории ЗРЗ 2 исторически сложившихся центральных районов Санкт-Петербурга определяются в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, не противоречит согласованному Росохранкультурой проекту зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга. По состоянию на момент вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", то есть по состоянию на 10.03.2009, границы зон охраны объектов культурного наследия утверждены не были (Закон Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах зон охраны..." вступил в силу 15.03.2009). Следовательно, нормы Закона Санкт-Петербурга от 16.02.2010 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", утверждающие градостроительные регламенты, не нарушают и не могли нарушать требования пункта 3 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" ввиду отсутствия на период подготовки и принятия (вступления в силу) данного Закона Санкт-Петербурга утвержденных границ зон охраны объектов культурного наследия, а значит - отсутствия предмета согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9-1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (названная статья вступила в силу с 01.01.2008), Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны.

При этом Санкт-Петербург был включен в перечень исторических поселений совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.07.2010 N 418/339. Названный перечень был утвержден во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 16.01.2010 N 2.

Учитывая, что по состоянию на 2008 год Санкт-Петербург не был отнесен к числу исторических поселений, в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 9-1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" полномочия по согласованию проекта зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга осуществлялись в 2008 году не Росохранкультурой, а органом государственной власти Санкт-Петербурга - Правительством Санкт-Петербурга.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецова Т.А., действующая по доверенности от 30.03.2010, явилась в судебное заседание, против удовлетворения заявленных требований возражала, по основаниям изложенным в письменном отзыве (л.д.137-141, 197-200, 242-246, 321-326), пояснив, что пакет документов, необходимый для принятия оспариваемых Законов Санкт-Петербурга, был представлен в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в полном объеме, содержал положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Представитель Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Кочешев С.П., действующий по доверенности от 26.11.2010, явился в судебное заседание, заявленные требования Малышевой Е.Г. и других заявителей поддержал, пояснив, что Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП) сопроводительным письмом от 09.10.2008 N 7/1832 на рассмотрение в Росохранкультуру был направлен Проект зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга, подлежащей утверждению Законом Санкт-Петербурга. Данный экземпляр был согласован Росохранкультурой письмом от 22.10.2008 N 05-4-274.

При сравнении согласованных Росохранкультурой материалов и принятой редакцией Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия..." стало очевидно, что они существенно отличаются.

В действующем Законе N 820-7 изменены зоны охраны объектов культурного наследия, в том числе их границы, режимы использования земель в этих зонах в части высотного регулирования. Внесение таких изменений возможно только по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (Росохранкультурой), после разработки нового проекта зон охраны объектов культурного наследия. Такой проект на согласование в Росохранкультуру не поступал.

Факты нарушения законодательства Законами Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 и от 16.02.2009 N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" было отражены в Заключении Росохранкультуры о соблюдении законодательства Российской Федерации об охране культурного наследия при предоставлении Правительством Санкт-Петербурга разрешения на отклонение от предельного параметра разрешенного строительства для объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 78:11:6001 А:34, по адресу: Красногвардейская пл., д.2, литера К, утвержденном 06.10.2009 руководителем Федеральной службы А.В.Кибовским. При подготовке названного заключения Законы Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 и от 16.02.2009 N 29-10 были изучены. На факты, изложенные в заключении о нарушении федерального законодательства оспариваемыми законами, ссылаются и заявители.

В частности, на земельном участке Красногвардейская пл., д.2, литера К в представленных на рассмотрение материалах Проекта зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга предусмотрена возможность строительства с ограничением режимов использования земель по высоте внутриквартальной застройки до 40 метров. В действующем Законе N 820-7 это ограничение режима отсутствует, высотное регулирование отнесено к Правилам землепользования и застройки.

Представитель Росохранкультуры также подтвердил вывод, содержащийся в вышеназванном заключении о том, что градостроительные регламенты, утвержденные Законом Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в границах зон охраны объектов культурного наследия, Росохранкультурой не согласовывались. Тем самым нарушены требования ст.34 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (л.д.318-319 том 1).

Представитель Росохранкультуры опроверг утверждения представителя Губернатора Санкт-Петербурга о том, что Проект зон охраны объектов культурного наследия был согласован на заседании Правительства Санкт-Петербурга 11.11.2008. Пояснив, что советник руководителя Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Зайцев К.Е. не наделен полномочиями по согласованию проекта зон охраны объектов культурного наследия, не направлялся руководителем Федеральной службы на заседание Правительства Санкт-Петербурга 11.11.2008, соответствующий приказ о направлении в командировку не издавался, приглашение на данное заседание в Федеральную службу не поступало. Федеральной службой доверенность на совершение каких-либо действий от имени Росохранкультуры Зайцеву К.Е. в 2008 году не выдавалась, что подтверждается справками (л.д.65-68 том 2).

Выслушав стороны, показания свидетеля Кононова А.А. (л.д.410, 425-426 том 1), проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Травкиной О.Ю., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению в полном объеме, суд считает, что требования заявителей подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который гарантирует в Российской Федерации сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации и устанавливает государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В силу статьи 6, статей 33-39 этого же Федерального закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

К числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия относится и установление зоны охраны объектов культурного наследия.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в частности, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и согласование таких проектов в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом (подпункты 5 и 7 пункта 2).

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (статья 34).

Порядок подготовки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия установлен Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, предусматривающий, что проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержанию описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде (пункт 3 Положения).

В соответствии с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охраняемая зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

Указанное Положение предусматривает определенную последовательность действий по разработке и утверждению зон охраны объектов культурного наследия, включающую в себя разработку проекта зон охраны, организуемую соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, прохождение проектом зон охраны государственной историко-культурной экспертизы и утверждение его соответствующим органов государственной власти.

Так, в силу пункта 6 данного Положения разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно пунктам 13, 14 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе, положительное заключение которой является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы.

В соответствии с пунктом 16 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия границы зон охраны объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Таким образом, действующее федеральное законодательство предусматривает, что границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения могут быть утверждены соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и предварительного согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура).

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 24.12.2008 принят и 19.01.2009 Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга".

Закон официально опубликован в издании "Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга", N 7/1 от 04.03.2009.

Законом Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" от 19.01.2009 N 820-7 утверждены Границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, являющиеся Приложением N 1 к этому Закону, и Режимы использования земель в границах данных зон, которые являются Приложением N 2 к Закону.