Тихомирова Лариса Александровна
К.ю.н., доцент,
профессор кафедры правовых дисциплин
Казанского филиала ОУП ВПО "АТ и СО"

Изменения в законодательстве о промышленной безопасности: итоги и перспективы дальнейшего развития

Федеральный закон от 04.03.2013 N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса РФ" стал отправным пунктом в кардинальном реформировании законодательной базы в области промышленной безопасности. Речь идет, прежде всего, об изменениях в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Реализация произошедших в законе изменений до сих пор сопровождается комплексом мер, направленных на изменение действующих нормативных правовых актов, их пересмотру и отмену, принятие новых нормативных правовых актов. И это только начало.

В то же время не стоит забывать и об изменениях, начавшихся ранее в правовом регулировании отношений в области промышленной безопасности и коснувшихся не только законодательства промышленной безопасности, но и иных сфер и отраслей российского законодательства.

В настоящем пособии предложена попытка комплексного анализа произошедших в законодательстве изменений за последние два года, регламентирующих вопросы промышленной безопасности, и раскрыты некоторые практические проблемы, препятствующие их реализации.  

Этапы изменений в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности" в 2013 году


На протяжении 2013 года (по состоянию на 30 сентября 2013 года) в Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов") дважды вносились изменения:

1) Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса РФ" (далее - Федеральный закон от 04.03.2013 N 22-ФЗ);

2) Федеральным законом от 02.07.2013 N 186-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях" (далее - Федеральный закон от 02.07.2013 N 186-ФЗ).

При этом череда вносимых изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ была определена в три этапа:

1-й этап - 15 марта 2013 года.

2-й этап - 1 июля 2013 года.

3-й этап - 1 января 2014 года.

Изменения, внесенные в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" Федеральным законом от 02.07.2013 N 186-ФЗ, вступают в силу с 1 января 2014 года.

В то же время отдельные положения Федерального закона от 02.07.2013 N 186-ФЗ, в частности, вносящие изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, вступают в силу со дня его официального опубликования. Учитывая, что датой первой публикации Федерального закона от 02.07.2013 N 186-ФЗ является дата его публикации в "Собрании законодательства РФ" - 08.07.2013, N 27, ст.3478, соответственно указанные выше положения вступили в силу с 8 июля 2013 года.     

Общий характер измененных требований промышленной безопасности

Общий анализ изменений, произошедших в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", а также иных нормативных правовых актов, связанных с реализацией требований указанного Федерального закона за последние два года, позволяет сделать следующие выводы:

- пополняется перечень понятийного аппарата, а также корректируются некоторые понятия в области промышленной безопасности;

- устанавливается классификация опасных производственных объектов;

- на законодательном уровне вводится ответственность руководителя организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, за идентификацию ОПО - полноту и достоверность представляемых сведений;

- определяется возможность и порядок обоснования безопасности опасного производственного объекта, устанавливающего соответствующие  требования промышленной безопасности;

- дополняется перечень отношений, который регламентируют федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности;

- пересматриваются требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, связанные, прежде всего, с приведением в соответствие с требованиями законодательства о техническом регулировании;

- пересматриваются требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта;

- пересматриваются (причем неоднократно) требования в части лицензирования деятельности в области промышленной безопасности;

- дополняются требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта;

- дополняются требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте;

- пересматриваются требования к производственному контролю за соблюдением требований промышленной безопасности: устанавливается обязанность по представлению сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности; определяются требования к форме представления указанных сведений и срокам их представления; для организаций, эксплуатирующих ОПО I и II классов опасности, устанавливается обязанность создавать системы управления промышленной безопасностью; определяются требования к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью;

- дополняются требования к техническому расследованию причин аварии;

- дополняются и ужесточаются требования по экспертизе промышленной безопасности: пересматриваются объекты экспертизы промышленной безопасности; вводятся запрещающие и ограничивающие нормы; определяются обязанности руководителя организации, проводящей экспертизу промышленной безопасности и экспертов в области промышленной безопасности;

- пересматриваются требования по разработке декларации промышленной безопасности;

- пересматриваются требования к порядку проведения федерального государственного надзора в области промышленной безопасности: в отношении ОПО IV класса опасности плановые проверки не проводятся; пересматривается периодичность проведения плановых проверок в зависимости от класса опасности ОПО;

- устанавливается режим постоянного государственного надзора, перечень эксплуатируемых опасных производственных объектов, в отношении которых вводится такой режим, и порядок его осуществления;

- вносятся изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс РФ в части установления ответственности за нарушения в области промышленной безопасности;

- изменения, произошедшие в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", сопровождаются изменениями в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах: отменяются ранее принятые федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности и иные нормативные документы; принимаются новые нормативные документы; вносятся изменения в ранее действующие нормативные правовые акты.

Особенности правового регулирования в области промышленной безопасности и особенности вносимых изменений

В соответствии с требованиями ст.4 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"  правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется исключительно федеральными правовыми актами:

- Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

- другими федеральными законами;

- принимаемыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами Президента РФ;

- принимаемыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами Правительства РФ;

- федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Пункт 3 ст.4 указанного закона определяет, что федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

К сожалению, ни Федеральный закон от 21.07.97 "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ни иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с ним, не раскрывают определения федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Вместе с тем п.3 ст.4 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не только делает ссылку на Правительство РФ, определяющее порядок разработки и утверждения федеральных норм и правил, но и определяет перечень обязательных требований, который устанавливается федеральными нормами и правилами. К нему относятся:

- обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов;

- обязательные требования к безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;

- обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта;

- с 1 января 2014 года - обязательные требования к экспертам в области промышленной безопасности.

В соответствии с п.4 ст.10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности положения п.4 ст.3 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ применяются в отношении требований промышленной безопасности, установленных нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании".

Так, согласно ст.49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ требования промышленной безопасности, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат обязательному исполнению до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

При этом постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые в том числе распространяются и на федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности.

Так, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009, а также в соответствии с Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 N 88, федеральные органы исполнительной власти могут принимать:

- нормативные правовые акты, понятия которых раскрываются в постановлении Государственной Думы Федерального Сорбрания РФ от 11.11.96 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации";

- акты, не нуждающиеся в государственной регистрации (куда в том числе относятся и нормативно-технические документы).

Главным отличием нормативного правового акта от иных актов, в том числе нормативно-технических, является то, что нормативный правовой акт содержит в себе правовые нормы, т.е. правила поведения, направленные на создание, изменение и прекращение соответствующих правоотношений. Именно правовая норма, а соответственно и нормативный правовой акт может содержать в себе права, обязанности, запреты и ограничения.

В свою очередь, понятие правовой нормы и нормативного правового акта раскрывается в постановлении Государственной Думы от 11.11.96 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации":

- правовая норма - общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение;

- нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Правовой статус, порядок принятия и опубликования указанных актов различен.

Во-первых, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Кроме того, структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Во-вторых, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009, устанавливают сложный и многоступенчатый порядок принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Так, в случаях и в порядке, предусмотренном вышеназванным Постановлением Правительства РФ, проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти; обсуждению на  согласительных совещаниях разногласия; проведению независимой антикоррупционной экспертизы; проведению правовой экспертизы и антикоррупционной экспертизы.

В соответствии с п.1 постановления Правительства РФ от 29.07.2011 N 633 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе в целях выявления в указанных актах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В свою очередь, экспертиза проводится Министерством экономического развития Российской Федерации, в том числе на основании письменных обращений представителей предпринимательского сообщества (см. Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утв. приказом Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 N 634).

Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской Экономической Комиссии, вступающие в силу с 1 июля 2013 года.

Согласно п.7 Правил процедура проведения оценки регулирующего воздействия состоит из следующих этапов:

а) размещение уведомления о подготовке проекта акта (далее - уведомление);

б) разработка проекта акта, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) и их публичное обсуждение;

в) подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение).

В-третьих, нормативные правовые акты, по общему правилу, должны быть:

- зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ

Доступ к полной версии документа ограничен
Этот документ доступен в системах «Техэксперт» и «Кодекс».