МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 4 июня 2013 года N 11112-ОС/Д17и
В целях реализации положений Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия) (пункт 12 приложения N 1 к Стратегии), по заказу Минэкономразвития России в 2011-2012 годах была проведена научно-исследовательская работа "Разработка методического обеспечения и рекомендаций по комплексному планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны", в ходе которой были подготовлены предложения по структуре и содержанию прибрежно-морского компонента типовых макетов стратегий и программ социально-экономического развития приморских субъектов Российской Федерации и программ развития приморских муниципальных образований, примерному набору целевых индикаторов, а также проект методических рекомендаций по разработке прибрежно-морского компонента. Результаты работ были апробированы в применении к Ленинградской области.
Минэкономразвития России представляет доработанные по результатам апробации Методические рекомендации по разработке прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации, адаптированные к подготовленному Минрегионом России проекту Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Кроме того, также в рамках реализации мероприятий государственного заказчика-координатора федеральной целевой программы "Мировой океан" Минэкономразвития России в 2012 году был реализован ряд научно-исследовательских работ (далее - НИР), результаты выполнения которых, по мнению Министерства, могут представлять интерес в деятельности Минрегиона России.
НИР "Разработка инструментария морского экваториального (пространственного) планирования и предложений по его применению на примере Балтийского моря" (шифр темы 1901-17-12, исполнитель - ОАО "Научно-исследовательский и проектный институт по разработке генеральных планов и проектов застройки городов", инвентарный N 02201354432 отчета в ФЦНИИ ФГАНУ "ЦИТиС").
Результатом работы стала разработка методических документов и рекомендаций по созданию отечественной нормативной правовой базы в сфере разработки схем морского экваториального (пространственного) планирования как эффективного способа функционального зонирования и стратегической оценки возможностей использования морских акваторий, сопряженных с документами территориального планирования Российской Федерации и стыкующихся с соответствующими документами Евросоюза. Это соответствует поставленной в Стратегии задаче (приложение N 4 "Перспективные пути развития основных видов морской деятельности Российской Федерации", позиция "Управление морским природопользованием").
НИР "Оценка влияния изменений климата и связанных с ними рисков на морскую деятельность и инфраструктуру побережья и разработка рекомендаций по оптимизации развития экономической деятельности на морях и побережьях России в условиях изменяющегося климата" (шифр темы 1902-17-12, исполнитель - ФГБУН "Институт океанологии им.П.П.Ширшова Российской академии наук", инвентарный N 02201264129 отчета в ФЦНИИ ФГАНУ "ЦИТиС").
В работе проведены оценки влияния потенциальных изменений климата и связанных с ними рисков на морскую деятельность и инфраструктуру побережья на морях России на периоды до 2030, 2050 и 2100 годов, разработаны региональные сценарии развития морской деятельности и инфраструктуры побережья на конкретных морях с оценкой потенциальных ограничений и возможных издержек. Стратегия относит "предупреждение и уменьшение опасных последствий стихийных бедствий, а также постоянный мониторинг природных явлений глобального и регионального масштабов" к основным проблемам развития морской деятельности (раздел II). Конкретизируют эти задачи поручения Президента Российской Федерации (от 20 июня 2011 года N Пр-1742ГС, п.п.2д, 3а), данные по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 9 июня 2011 года, посвященного вопросам экологии.
О.Г.Савельев
Приложение
Методические рекомендации по разработке прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Введение
Субъекты Российской Федерации осуществляют развитие своих территорий, прежде всего, используя механизм разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития. В предыдущих нормативных методических документах, посвященных стратегиям и программам социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, утвержденные приказом Минрегиона России от 27 февраля 2007 года N 14; Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 17 июня 2002 года N 170 (утратил силу согласно приказу Минэкономразвития России от 21 декабря 2010 года N 666)), морские отрасли экономики, ресурсы морской среды отдельно не выделялись. Однако в силу особого значения прибрежных зон для развития регионов и страны в целом, специфики эколого-экономических взаимодействий, связанной с наличием акватории, а также усиливающихся конфликтов пользования и природных ограничений развития данных пространств в последние годы в России возникает прибрежное и морское управление как новая сфера государственного управления. При этом прибрежная зона рассматривается как самостоятельный объект управления, и используемые подходы отличаются от управленческих практик, применяемых к континентальным территориям.
Глобальные тенденции таковы, что экономическое значение морей и океанов продолжает возрастать. Однако сложившийся к настоящему времени в стране подход к освоению морской среды, при котором не учитываются взаимосвязи между отдельными отраслями и их влияние на состояние морской среды в целом, является односторонним и не способствует устойчивому развитию регионов. Отсутствие технологий преодоления конфликтности между видами пользования, недостаточное внимание проблемам сохранения качества морской среды на базе экосистемного подхода, рассматривающего эту среду как единое целое, а происходящие в ней процессы во взаимосвязи, снижает эффективность развития отраслей, использующих природные ресурсы морей и океанов. Поэтому при разработке Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации (далее - Стратегия приморского субъекта) в соответствии со Стратегией развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 года N 2205-р, выделяется отдельный прибрежно-морской компонент, рассматривающий приморские территории и прибрежные акватории в рамках самостоятельного единого объекта государственного управления.
В целом, Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (далее - Стратегия субъекта) должна быть направлена на согласование и взаимную увязку интересов территориального и отраслевого развития, что особенно важно для приморских регионов, где в рамках единого объекта стратегического планирования объединяются приморские территории и прибрежные акватории.
В рамках поставленной задачи, связанной с разработкой методического обеспечения и рекомендаций по комплексному планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны, согласование целей и задач развития морской деятельности с общими целями и задачами социально-экономического развития приморского региона определяет необходимость "вписывания" макета прибрежно-морского компонента в общее содержание макета Стратегии приморского субъекта. При подготовке данных Методических рекомендаций в качестве целевого объекта для их учета принимался подготовленный Минрегионом России проект Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, что позволит более полно учесть специфику приморских регионов в рамках создания системы государственного стратегического планирования.
Совершенствование управления морским и прибрежным природопользованием является актуальной задачей для повышения эффективности использования потенциала морской деятельности. Необходимость этого определяется задачами инновационного развития приморских регионов Российской Федерации, диверсификации морской деятельности за счет более полного и эффективного использования морских и прибрежных ресурсов и пространств, а также необходимостью разработки превентивных мер по обеспечению сохранения качества морских побережий и акваторий при интенсификации морской и прибрежной хозяйственной деятельности.
Инструментом реализации такого подхода должно стать включение в региональные стратегии и программы социально-экономического развития всех приморских субъектов Российской Федерации и их приморских муниципальных образований специального прибрежно-морского компонента, направленного на обеспечение инноваций и достижение синергии за счет скоординированного развития морской деятельности и ее береговой инфраструктуры. Координация действий, направленных на развитие различных видов морской деятельности, с одной стороны, и создание обеспечивающей эти виды деятельности береговой инфраструктуры, с другой, позволяет преодолеть фрагментарность стратегического планирования социально-экономического развития приморских территорий. Включение прибрежно-морского компонента в стратегии социально-экономического развития приморских регионов в рамках общего процесса государственного стратегического планирования направлено на обеспечение баланса между получением кратковременной сиюминутной экономической выгоды и достижением долговременных целей инновационного развития, определяемых Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Для формализации понятия "морская деятельность" будем считать, что в состав гражданской морской деятельности входят:
- морской транспорт, в составе которого выделяются морское судоходство и портовое хозяйство;
- рыбное хозяйство, включающее промышленное рыболовство, искусственное воспроизводство и переработку морских гидробионтов, а также вспомогательные и обслуживающие производства;
- добыча минеральных ресурсов и разведка недр морского дна;
- судостроительная промышленность;
- морская инженерия (гидротехническое строительство, прокладывание трубопроводов, кабелей, берегозащитные мероприятия);
- морская научно-исследовательская деятельность;
- морская туристско-рекреационная сфера, включающая морской туризм, оздоровительную и лечебную деятельность на морских побережьях;
- мероприятия по обеспечению безопасности морской деятельности;
- мероприятия по обеспечению безопасности населения приморских регионов и смягчению последствий от морских стихийных бедствий;
- мероприятия по сохранению морских природных систем и рациональному использованию их ресурсов, защите морской среды от загрязнения;
- подготовка кадров для сферы морской деятельности.
1. Структура и содержание прибрежно-морского компонента в составе макета Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
1.1. Общая структура макета Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
Как уже отмечалось, прибрежно-морской компонент является составной частью Стратегии приморского субъекта и поэтому должен вписываться в общую методологию разработки Стратегии субъекта, рекомендованную для всех субъектов Российской Федерации. Согласно проекту Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, подготовленному Минрегионом России, разработка Стратегии субъекта осуществляется в два этапа. На первом этапе проводится подготовка прогнозно-аналитических материалов Стратегии субъекта, которая осуществляется в нескольких блоках, различающихся назначением и внутренней структурой. В число блоков Стратегии субъекта входят:
- аналитический блок;
- блок целеполагания;
- сценарный блок;
- прогнозный блок;
- блок "Комплекс мер по реализации Стратегии".
Разработка аналитического блока Стратегии субъекта предполагает проведение комплексного анализа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в ходе которого должно быть определено его место в экономике соответствующего федерального округа и Российской Федерации, выполнены объективная оценка основных показателей социально-экономического развития, а также сравнительные оценки конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности субъекта Российской Федерации по сравнению с другими регионами соответствующего федерального округа и Российской Федерации в целом. Содержание остальных блоков следует из их названий. Общие методические подходы для разработки этих блоков представлены в проекте Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Результаты прогнозно-аналитической стадии являются основой для подготовки документа государственного стратегического планирования "Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации". Согласно проекту Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, этот документ состоит из 12 основных разделов и является заключительным этапом процесса разработки Стратегии субъекта, в ходе которого осуществляется обобщение результатов всего комплекса работ, выполненных в рамках подготовки прогнозно-аналитических материалов Стратегии субъекта, представляющих собой ее научное обоснование и являющихся ее неотъемлемой частью.
Таким образом, при разработке Стратегии приморского субъекта на прогнозно-аналитической стадии добавляется разработка прибрежно-морского блока, а по ее результатам в составе самой Стратегии приморского субъекта формируется прибрежно-морской компонент.
1.2. Принципы формирования прибрежно-морского компонента в составе Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Прибрежно-морской компонент Стратегии приморского субъекта направлен на инновационное развитие морской деятельности, эффективное использование морских и прибрежных ресурсов, увеличение вклада морской деятельности в социально-экономическое развитие государства и его приморских регионов, охрану морской окружающей среды, гармонизацию интересов в сфере морской деятельности между федеральным центром и приморскими регионами путем увязки долгосрочных планов развития региональных морехозяйственных комплексов и прибрежной инфраструктуры приморских регионов с целями и задачами развития морской деятельности на различных региональных и функциональных направлениях государственной морской политики.
Прибрежно-морской компонент включается в Стратегию приморского субъекта в виде дополнений прибрежно-морского содержания в ее основные разделы. Общая схема формирования прибрежно-морского компонента Стратегии приморского субъекта представлена на рисунке 1.
Рисунок 1. Общая схема формирования прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Прибрежно-морской компонент Стратегии приморского субъекта формируется с учетом результатов разработки ее прибрежно-морского блока, которая происходит на прогнозно-аналитической стадии подготовки Стратегии приморского субъекта. Результаты анализа, прогнозные ориентиры и сценарии, сформулированные в ходе разработки прибрежно-морского блока, агрегируются в соответствующие разделы Стратегии приморского субъекта.
Цели и задачи развития регионального морехозяйственного комплекса, направленные на увеличение вклада морской деятельности в социально-экономическое развитие региона и обеспечение национальных интересов в сфере морской деятельности, увязываются с общей системой целей развития региона в блоке целеполагания.
При разработке сценарного блока Стратегии приморского субъекта последний учитывает сценарии развития морской деятельности на соответствующих региональных направлениях национальной морской политики Российской Федерации. В качестве внешних прогнозных ориентиров развития приморские субъекты Российской Федерации учитывают положения Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, соответствующие отраслевые стратегии развития.
Перечень документов прогнозного характера для приморских субъектов Российской Федерации дополняется прогнозом развития регионального морехозяйственного комплекса. Прогнозные оценки динамики развития регионального морехозяйственного комплекса включаются в модуль отраслевых прогнозов, а территориального развития прибрежно-береговой инфраструктуры - в модуль прогноза территориального развития.
Основные приоритеты функционально-пространственного использования приморских территорий и прибрежных акваторий приморские субъекты Российской Федерации определяют с учетом перспектив развития регионального морехозяйственного комплекса, а также возможности использования потенциала морской деятельности для формирования морехозяйственных территориально-производственных кластеров, зон опережающего и зон территориального развития.
В прогнозном блоке с целью оптимизации использования морских пространств и предотвращения конфликтного использования прибрежной акватории прогноз территориального развития приморских субъектов Российской Федерации должен учитывать результаты функционального зонирования прибрежной акватории, полученные с использованием инструментов морского экваториального (пространственного) планирования.
Сферу рационального природопользования следует дополнить морской составляющей природного комплекса. Для приморских субъектов Российской Федерации особое внимание следует уделить рациональному использованию морских и прибрежных ресурсов, мерам по уменьшению антропогенного воздействия на прибрежную акваторию, решению проблем берегозащиты, сохранения биологического и ландшафтного разнообразия.
В блоке Комплекс мер по реализации стратегии приморские субъекты Российской Федерации предусматривают необходимость разработки самостоятельной программы комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий согласно Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года и соответствующим пунктам планов мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития федеральных округов на период до 2020 года, утвержденных распоряжениями Правительства Российской Федерации. Одним из возможных мероприятий в сфере формирования нормативной правовой базы приморских субъектов Российской Федерации может стать разработка и принятие региональной морской политики действий, направленной на реализацию прибрежно-морского компонента Стратегии приморского субъекта.
Общую систему целевых индикаторов реализации Стратегии приморского субъекта следует дополнить целевыми индикаторами, подготовленными на стадии разработки прибрежно-морского блока и характеризующими развитие региональных морехозяйственных комплексов на основе комплексной оценки вклада морской деятельности в экономику и социальную сферу приморского региона.
1.3. Структура прибрежно-морского блока Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Как уже отмечалось, основой для формирования прибрежно-морского компонента Стратегии приморского субъекта является разработка на прогнозно-аналитической стадии ее прибрежно-морского блока. Разработка прибрежно-морского блока должна основываться на комплексном межотраслевом подходе и быть направленной на реализацию конкурентных преимуществ приморских территорий, определяемых наличием морских ресурсов в широком смысле этого понятия, а также мультипликативным воздействием морской деятельности на другие виды хозяйственной деятельности. Комплексный подход, в том числе, должен учитывать экосистемный принцип, когда экологические параметры выступают как один из критериев выработки и принятия решений. Использование комплексного подхода при разработке прибрежно-морского блока Стратегии приморского субъекта должно способствовать созданию оптимальной и эффективной пространственно-функциональной структуры регионального морехозяйственного комплекса, формированию зон территориального и экваториального развития, развитию новых видов морской деятельности, реализации целей и задач национальной морской политики.
Основными задачами разработки прибрежно-морского блока Стратегии приморского субъекта являются:
- увеличение вклада морской деятельности в социально-экономическое развитие региона;
- инновационное развитие морской деятельности;
