ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 28 октября 2013 года N ВАС-10864/13
[Требование удовлетворено, поскольку по существу п.55.1 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке неправомерно установлена правовая норма, в соответствии с которой одно лицо, преследуя свой экономический интерес, эксплуатирует электросеть и получает от этого выгоду, в то время как издержки по эксплуатации этой же сети несет другое лицо]
Резолютивная часть решения объявлена 21.10.2013
Полный текст решения изготовлен 28.10.2013
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Самуйлова С.В., судей Воронцовой Л.Г., Кирейковой Г.Г. и при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сулеймановым М.Б. рассмотрел 21.10.2013 в открытом судебном заседании заявление открытого акционерного общества "Нижегородская сбытовая компания" (г.Нижний Новгород, ИНН 5260148520, ОГРН 1055238038316) о признании недействующим пункта 55.1 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 06.08.2004 N 20-э/2 (далее - Методические указания).
В судебном заседании приняли участие представители сторон:
от открытого акционерного общества "Нижегородская сбытовая компания" (далее - ОАО "НСК") - Котин В.П. (доверенность от 24.12.2012 N 52АА1319253);
от Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России): Бедняков Д.И. (доверенность от 17.04.2012 N ДБ/13), Кукушкин И.П. (доверенность от 15.04.2013 N 8/13), Степаненко И.Г. (доверенность от 24.10.2012 N 12/13);
от открытого акционерного общества "Российские сети" (далее - ОАО "Россети") - Маликов А.В. (доверенность от 06.08.2013 N 158-13);
от Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) - Башилова В.Е. (доверенность от 27.12.2012 N 01-289-АК).
Суд
установил:
ОАО "НСК" обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 55.1 Методических указаний, поскольку полагало, что ФСТ России превысило свои полномочия при установлении этой нормы, а сама норма не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регулирующим правоотношения по оплате потерь в электрических сетях (далее - электросети): статьям 28, 32, 38 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике); статье 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс); пунктам 50, 51 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 (далее - Правила N 861); пунктам 4, 185, 186, 189, 190 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.05.2012 N 442 (далее - Основные положения).
Кроме того, по мнению заявителя, оспариваемая норма нарушает его права в предпринимательской деятельности как гарантирующего поставщика и как потребителя.
В пункте 55.1 Методических указаний установлено, что "в случае, если расходы на эксплуатацию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства (далее - бесхозяйные сети) не учтены при установлении тарифов, потребитель электрической энергии, присоединенный к бесхозяйным сетям, оплачивает потери электрической энергии в этих сетях пропорционально его фактическому электропотреблению".
Заявитель указывает, что полномочия ФСТ России по принятию нормативных правовых актов установлены пунктами 5.2, 5.2.5 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 332 (далее - Положение о ФСТ России), и ограничены вопросами, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В силу пункта 3 статьи 26 и пункта 3 статьи 32 Закона об электроэнергетике порядок определения объема и оплаты потерь электрической энергии (далее - электроэнергия) устанавливает Правительство Российской Федерации. В то же время ФСТ России в пункте 55.1 Методических указаний урегулировала именно эти вопросы, то есть вышла за пределы своей компетенции.
В заявлении ОАО "НСК" ссылается на то, что Закон об электроэнергетике (пункт 4 статьи 28, пункт 3 статьи 32, второй абзац пункта 1 статьи 38) определил объекты, которые не имеют собственника, собственник которых не известен или от права собственности на которые собственник отказался как бесхозяйные объекты сетевого хозяйства (бесхозяйные сети). Этими же нормами закона, а также постановлениями Правительства Российской Федерации (пункты 50, 51 Правил N 861 и пункты 4, 185, 186, 189, 190 Основных положений) исчерпывающе определены лица, обязанные оплачивать потери в электрических сетях (в том числе и бесхозяйных). Потребители электроэнергии в их число не входят. В то же время пунктом 55.1 Методических указаний необоснованно расширен круг лиц и на потребителей возложены дополнительные обязанности по оплате энергии, которую они не получают.
ОАО "НСК" полагает, что пункт 55.1 Методических указаний универсален для всех потребителей. В то же время к бесхозяйным сетям могут быть присоединены и жилые дома. В таком случае потребители электроэнергии и исполнители коммунальной услуги электроснабжения помимо прочего должны оплатить потери в этих сетях, что противоречит статье 157 Жилищного кодекса.
По заявлению ОАО "НСК", неправомерное освобождение сетевых организаций от оплаты электроэнергии, потерянной в эксплуатируемых ими сетях, и возложение этой обязанности на потребителя электроэнергии влечет для заявителя как гарантирующего поставщика убытки в виде стоимости потерянной электроэнергии. При этом гарантирующий поставщик не может каким-либо образом восполнить эти потери, так как он не имеет отношения к объектам электросетевого хозяйства и не вправе взыскивать стоимость потерянной в бесхозяйных сетях электроэнергии с потребителей, тем более с населения. Кроме того, ОАО "НСК" заявило о нарушении своих прав как потребителя электроэнергии, на которого вопреки нормам Закона об электроэнергетике ФСТ России возложила дополнительные обязанности по оплате потерь электроэнергии.
ФСТ России, основываясь на пункте 2 статьи 21, пункте 3 статьи 26 Закона об электроэнергетике, пунктах 5, 6 Правил N 861, пункте 1 Положения о ФСТ России, указывает в отзыве, что методику определения и порядок компенсации потерь в электрических сетях (далее - электросети) утверждают Правительство Российской Федерации или уполномоченные ими федеральные органы исполнительной власти. Потребители электроэнергии, подключенные через бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства, оплачивают услуги по передаче электроэнергии в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФСТ России.
По мнению ФСТ России, пункт 55.1 Методических указаний не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Законодательство об электроэнергетике исходит из того, что все расходы по поставке электроэнергии должны быть оплачены. В конечном итоге нормативные потери оплачивают потребители электроэнергии в составе платы за электроэнергию, фактические - сетевые организации. В то же время сетевые организации обязаны оплачивать только тот объем электроэнергии, который потерян в объектах электросетевого хозяйства, принадлежащих им на законных основаниях. На этом основано тарифное регулирование деятельности сетевых организаций. Сведения о таких сетях отражаются в учетных документах, что позволяет достоверно определить объем и стоимость нормативных потерь и установить тариф на услуги сетевых организаций. Потери в прочих бесхозяйных сетях должны быть оплачены конечными потребителями.
Позиция ФСТ России в данном вопросе основана на статье 23_1, втором абзаце пункта 4 статьи 28, пункте 1 статьи 38 Закона об электроэнергетике, пунктах 4, 35, 59, 60, 122, 185, 186 Основных положений, пункте 51 Правил N 861, пунктах 3, 81 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178 (далее - Основы ценообразования).
ФСТ России полагает, что оспариваемый пункт не распространяется на население и приравненные к нему категории потребителей. Этот вывод основан на анализе пункта 4 статьи 154 и статьи 157 Жилищного кодекса, норм раздела VI (пункты 67-69) Основ ценообразования, а также разделов VI и VIII Методических указаний.
Кроме того, по мнению ФСТ России, оспариваемый пункт Методических указаний не нарушает права заявителя, так как в совокупности с другими нормами законодательства он позволяет гарантирующему поставщику получить плату за весь объем электроэнергии, поставленный им на розничный рынок. Объем электроэнергии, потерянной в бесхозяйных сетях, к которым присоединены жилые дома, гарантирующий поставщик вправе взыскать с органов местного самоуправления.
Определениями от 20.08.2013 и от 04.09.2013 к участию в деле привлечены ОАО "Россети" в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора; Минюст России в качестве заинтересованного лица.
В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции, изложенные в заявлении и отзыве на него соответственно. ОАО "Россети" и Минюст России в отзывах и в судебном заседании поддержали доводы ФСТ России.
Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, и исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.
Спорные правоотношения связаны с осуществлением государственного регулирования цен в электроэнергетике, в связи с чем в силу пункта 10 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике, статьи 29, пункта 2 (1) статьи 34, пункта 1 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.
В первоначальной редакции Методические указания опубликованы в печатных изданиях "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" от 01.11.2004, N 44, "Российская газета" от 02.11.2004, N 242, от 30.11.2004, N 265. Впоследствии приказом ФСТ России от 31.07.2007 N 138-э/6, опубликованным в печатном издании "Российская газета" 31.08.2007, N 192 и зарегистрированном в Минюсте России 20.08.2007 (N 10030), Методические указания дополнены пунктом 55.1.
Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики установлены Законом об электроэнергетике. Этим законом определены субъекты, обязанные оплачивать потери в электросетях (часть 3 пункта 4 статьи 26, пункт 3 статьи 32), а право установить методику определения и порядок компенсации потерь электроэнергии в электросетях предоставлено либо Правительству Российской Федерации, либо уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти (пункт 2 статьи 21). При этом порядок определения потерь в электросетях и порядок их оплаты устанавливаются в правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии (пункт 3 статьи 26).
Реализуя эти полномочия, Правительство Российской Федерации в пункте 51 Правил N 861 указало, что сетевые организации обязаны оплачивать стоимость фактических потерь электрической энергии, возникших в принадлежащих им объектах сетевого хозяйства. В пункте 52 Правил N 861 помимо сетевых организаций названы потребители услуг по передаче электроэнергии. В то же время потребители в составе тарифа на услуги по передаче электроэнергии оплачивают только нормативные (технологические) потери, возникающие при передаче электроэнергии по электросетям, компенсируя тем самым сетевой организации неизбежные издержки передачи. Нормативные потери являются частью потерь, оплачиваемых сетевой организацией поставщикам электроэнергии. Таким образом, установленный Правительством Российской Федерации порядок определения потерь в электрических сетях и оплаты этих потерь соответствует Закону об электроэнергетике по кругу лиц, обязанных оплачивать потери в электросетях.
В пункте 6 Правил N 861 Правительство Российской Федерации предоставило ФСТ России право определить порядок оплаты услуг по передаче электроэнергии потребителями услуг, опосредованно присоединенными к электросетям, с чем ФСТ России и связывает свои полномочия по установлению порядка определения и оплаты потерь в электросетях. Однако, определение порядка оплаты услуг не позволяет ФСТ России изменять (увеличивать) круг лиц, обязанных оплачивать потери в электросетях, определенный Законом об электроэнергетике и постановлениями Правительства Российской Федерации. К тому же плата за услуги по передаче электроэнергии не включает оплату потерь, превышающих нормативные.
Следовательно, при принятии спорного пункта Методических указаний ФСТ России превысила свои полномочия.
Доводы заявителя о несоответствии пункта 55.1 Методических указаний федеральным законам и постановлениям Правительства Российской Федерации суд оценивает исходя из следующего.
Общими принципами организации экономических отношений и основами государственной политики в сфере электроэнергетики являются обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электроэнергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики; соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии; обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики (статья 6 Закона об электроэнергетике).
Последовательно соблюдая эти принципы, законодательство об электроэнергетике обязывает поставщиков электроэнергии (гарантирующих поставщиков, энергосбытовые и энергоснабжающие организации) обеспечить потребителей необходимыми им объемами электроэнергии, сетевые организации - оказать услуги по передаче этой электроэнергии, а потребителей - оплатить полученную электроэнергию и услуги, связанные с процессом энергоснабжения. Баланс интересов сторон достигается такой организацией взаиморасчетов, при которой поставщик электроэнергии получает полную оплату поставленной на розничной рынок электроэнергии, сетевая организация - оплату услуг по передаче электроэнергии, а потребитель получает качественный энергоресурс и своевременно оплачивает фактически принятый им объем электроэнергии и услуги, связанные с процессом энергоснабжения.
Электроэнергия передается потребителю в точке поставки, которая находится на границе балансовой принадлежности энергопринимающих устройств или в точке присоединения энергопринимающего устройства (объекта электроэнергетики). Эта точка одновременно определяет место исполнения обязательств как по договорам энергоснабжения (купли-продажи электроэнергии), так и по договорам оказания услуг по ее передаче и используется для определения объема взаимных обязательств субъектов розничных рынков по указанным договорам (пункт 2 Основных положений, пункт 2 Правил N 861).
Как следует из пункта 5 Правил N 861, при опосредованном присоединении через бесхозяйные сети к сетям сетевой организации точка поставки также находится в точке присоединения энергопринимающего устройства потребителя электроэнергии к бесхозяйной сети. Договор об оказании услуг по передаче электроэнергии в отношении такого потребителя заключается с сетевой организацией, имеющей присоединение к бесхозяйным сетям, к которым непосредственно присоединено энергопринимающее устройство этого потребителя.
Законодательство обязывает сетевую организацию осуществить передачу электроэнергии конечному потребителю до точки поставки как самостоятельно, так и через третьих лиц (пункт 2 статьи 26 Закона об электроэнергетике, пункт 8 Правил N 861). При этом ответственность за надежность и качество обеспечения электроэнергией потребителей, энергопринимающие установки которых присоединены к бесхозяйным сетям, законом возложена на организации, к электросетям которых такие объекты присоединены (пункт 1 статьи 38 Закона об электроэнергетике).
В процессе передачи электроэнергии часть ее теряется в электросетях, в связи с чем в пункте 4 статьи 26 и пункте 3 статьи 32 Закона об электроэнергетике (а также в пункте 4 Основных положений) определены лица, обязанные оплачивать величину потерь электроэнергии, не учтенную в ценах на электрическую энергию. К ним отнесены сетевые организации и иные владельцы объектов электросетевого хозяйства, к которым в надлежащем порядке технологически присоединены энергопринимающие устройства или объекты электроэнергетики. Этими лицами оплачиваются электроэнергия, потерянная в сетях, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании.
В пунктах 50, 51 Правил N 861 определено, что сетевые организации обязаны оплачивать стоимость фактических потерь электрической энергии, возникших в принадлежащих им объектах сетевого хозяйства, за вычетом стоимости потерь, учтенных в ценах на электроэнергию на оптовом рынке. Размер этих потерь определяется как разница между объемом электроэнергии, вошедшим в электросеть, и объемом полезного отпуска (то есть объемами, потребленными присоединенными к этой сети энергопринимающими устройствами, а также переданными в другие сетевые организации).
Из пунктов 185, 186, 189, 190 Основных положений следует, что лицом, обязанным оплачивать фактические потери в сетях, названа сетевая организация, в объектах электросетевого хозяйства которой они возникли. При этом предусмотрена отчетность сетевых организаций перед поставщиками электроэнергии и механизм, позволяющий последним перераспределить между сетевыми организациями неучтенный объем потерь таким образом, что в итоге поставщики должны получить плату за весь поставленный ими на розничный рынок объем электроэнергии.
Сетевая организация может владеть объектами сетевого хозяйства на основании, установленном в федеральном законе (пункт 2 Правил N 861). К таковым, безусловно, относится право собственности и право аренды электросетей. Кроме того, из объяснений представителей ФСТ России и ОАО "Россети" следует, что как законное владение на практике допускается пользование сетевой организацией теми бесхозяйными сетями, которые оформлены органами местного самоуправления по правилам части первой пункта 3 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации и переданы сетевой организации в управление. В таких случаях органы государственного регулирования цен включают расходы сетевых организаций по эксплуатации бесхозяйных сетей и нормативные потери в них в тариф на услуги по передаче электроэнергии.
В то же время Законом об электроэнергетике (пункт 4 статьи 28) бремя содержания бесхозяйных сетей возложено на организации, осуществляющие их эксплуатацию. Законом гарантировано возмещение этих затрат посредством учета при установлении цен (тарифов) для таких организаций всех экономически обоснованных расходов, связанных с эксплуатацией таких объектов. Как правило, под эксплуатацией объекта понимается стадия его функционирования, на которой реализуется, поддерживается и восстанавливается его качество. Эксплуатация объекта электросетевого хозяйства включает в себя его использование по назначению, содержание, техническое обслуживание и ремонт.
Таким образом, бесхозяйные сети являются частью электросетевого хозяйства, с использованием которого сетевые организации оказывают услуги по передаче электроэнергии и получают соответствующую оплату. Передача электроэнергии сетевой организацией по бесхозяйным электросетям является законным основанием пользования этим имуществом.
В силу изложенного правовые нормы, на которые ссылались ФСТ России и ОАО "Россети", не подтверждают их позицию.
Нормативные потери в электросетях являются неизбежными издержками процесса передачи электроэнергии, в силу чего они оплачиваются конечными потребителями этих услуг сетевым организациям в тарифе на услуги по передаче электроэнергии.
Согласно пункту 3 Правил N 861 недискриминационный доступ к услугам по передаче электрической энергии предусматривает обеспечение равных условий предоставления указанных услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги.
Из пункта 81 Основ ценообразования следует, что для конечных потребителей устанавливаются единые котловые тарифы на услуги по передаче электроэнергии. При этом не предусматривается какой-либо дифференциации тарифов в зависимости от протяженности сетей до конкретного потребителя или лица, к территориальным сетям которого подключен потребитель. Расходы на оплату нормативных технологических потерь учитываются в тарифах на услуги по передаче электроэнергии и тем самым распределяются равномерно между всеми потребителями электроэнергии.
В свою очередь сетевые организации оплачивают поставщикам электроэнергии фактические потери в электросетях, в которые включаются и нормативные. В то же время величина сверхнормативных потерь зависит от хозяйственной деятельности самих сетевых организаций и иных владельцев электросетей.
