КАБИНЕТ МИНИСТРОВ ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 декабря 2000 года N 265
О Программе реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике
{ИЗМЕНЕНИЯ И ДОПОЛНЕНИЯ:
постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 августа 2001 г. N 174;
постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 20 декабря 2002 г. N 321;
постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 апреля 2003 г. N 94;
постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 4 декабря 2003 г. N 302;
постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 23 декабря 2004 г. N 335}
В целях повышения эффективности управления общественными финансами и проведения ответственной финансовой и экономической политики Кабинет Министров Чувашской Республики постановляет:
1. Утвердить:
Программу реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике (далее - Программа) согласно приложению 1;
план использования средств на реализацию Программы согласно приложению 2.
2. Министерству финансов Чувашской Республики представить Заявку на участие во втором этапе реализации Проекта реформирования региональных финансов в Министерство финансов Российской Федерации в утвержденные сроки.
3. Органам исполнительной власти Чувашской Республики представить предложения по реализации Программы в Министерство финансов Чувашской Республики.
Председатель Кабинета Министров
Чувашской Республики - Э. Аблякимов
Утверждено
постановлением Кабинета Министров
Чувашской Республики
от 28 декабря 2000 г. N 265
Статус Программы
Программа разработана в рамках Проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" и является Заявкой Чувашской Республики на участие во втором этапе Проекта реформирования системы региональных финансов.
Целью Программы является активизация процесса финансового оздоровления Чувашской Республики через создание институциональных, кадровых, технологических, организационных и финансовых возможностей республиканских и местных властей для выработки и проведения ответственной и эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов.
Программа одобрена постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 28 декабря 2000 года N 265.
Программа разработана по форме и в терминах, предлагаемых Методическими рекомендациями по составлению Заявки на участие во втором этапе Проекта реформирования системы региональных финансов, утвержденной Межведомственной рабочей группой по работе с Займом МБРР на реформирование системы региональных финансов.
Вопросы развития государственных финансов и их реформирование занимают центральное место в экономической программе правительств Российской Федерации и Чувашской Республики. Государственные финансы служат основой для улучшения всего государственного устройства, эффективности базовых функций государства, выполнения обязательств перед гражданами, а также механизмом, способствующим достижению экономического роста. Представляемая Программа направлена на совершенствование управления общественными финансами и создание механизмов экономического роста в Чувашской Республике.
Система управления общественными финансами в Чувашской Республике, как в большинстве субъектов Российской Федерации, в силу ряда объективных причин может характеризоваться как требующая совершенствования. Предлагаемая программа реформирования предполагает введение индикаторов улучшения состояния системы управления, реализацию ряда мероприятий, создающих потенциал для перехода на более качественный уровень управления, предусматривает механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным.
Для обеспечения качества экономического роста необходимо:
- учитывать все виды активов, имеющихся в распоряжении общества - физический капитал, человеческий и природный;
- уделять должное внимание проблемам распределения общественных благ (образования, медицинского обслуживания и т.п.);
- совершенствовать государственные институты и управление.
Для экономического развития имеют значение три вида активов: физический капитал (здания, оборудование и т.п.), человеческий (запас знаний и умений) и природный (запасы природных ресурсов, а также качество окружающей среды), которые не могут рассматриваться изолированно друг от друга. Только скоординированные инвестиции в физический, человеческий и природный капитал могут обеспечить высокое качество экономического роста и, соответственно, устойчивое развитие. В рамках проекта предполагается провести оценку человеческого и природного капитала и их динамики в Чувашии. Это позволит сделать вывод относительно качества экономического роста и устойчивости развития региона.
Основной целью деятельности системы управления общественными финансами является производство конечного продукта - бюджетных услуг для населения, осуществившего найм менеджеров этой системы с использованием механизма выборов. Осуществляя свой выбор, население региона рассчитывает в конечном итоге получить от менеджеров наилучшее соотношение цена/качество оплачиваемых им услуг, предоставление которых в должном объеме и качестве не могут осуществить предприятия частного сектора экономики. При этом государственный сектор, так же, как и частный, должен преследовать единую конечную цель - увеличение совокупной стоимости собственного капитала. Динамичный рост этой стоимости является основным показателем прогресса системы управления общественными финансами региона в целом.
Для достижения этой цели программа реформирования предусматривает решение следующих задач:
- Определение полного иерархического перечня всех прямых и сервисных бюджетных услуг, за предоставление которых отвечает республиканская и местная власть.
- Однозначное распределение обязанностей государственных менеджеров в сферах производства, маркетинга и продаж (предоставления) бюджетных услуг.
- Внедрение показателей оценки соотношения цена/качество бюджетной услуги. Определение текущего состояния этого соотношения для каждого из государственных менеджеров.
- Внедрение системы контроля цен и качества услуг, предусматривающей привлечение профессиональных контролеров и конечных потребителей услуг.
- Создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности государственных менеджеров.
Программа предусматривает систему мероприятий, изложенных ниже, в качестве системы действий направленных на решение задачи реформирования общественных финансов в Чувашской Республике.
Систематизация и инвентаризация бюджетных услуг
Систематизация бюджетных услуг предполагает однозначное описание перечня услуг, предоставляемых за счет средств республиканского и муниципальных бюджетов. При наличии подобного списка жители республики смогут ясно осознавать, на приобретение каких услуг они направляют свои средства, а какие услуги не могут и не должны быть оказаны им в государственном секторе на территории республики. Наличие перечня существенно облегчит принятие решений о приоритетах расходования средств, приоритеты станут более осознанными и обоснованными. Составление перечня предоставляемых услуг должно осуществляться в рамках отраслевых министерств, ответственных за их производство и предоставление. Перечень услуг должен представлять конечный список, содержащий в себе только те услуги, которые действительно предоставляются бюджетными учреждениями республики. Включение услуг, доступ к которым на территории республики не возможен, исключено. Проведенная систематизация станет основой для описания стандартов качества каждой услуги, основой для идентификации учреждений, предоставляющих услуги определенного вида, основой для определения неэффективных учреждений и принятия решения по реорганизации либо ликвидации таких учреждений.
К прямым услугам относятся услуги в сферах здравоохранения, образования, строительства, культуры, охраны прав и свобод, экологии, жилищно-коммунальные услуги, по которым в ходе реализации программы реформирования по данному разделу будет произведен анализ возможной методологии проведения описания услуг.
Сервисная услуга в общественном секторе должна быть направлена на обслуживание бюджетных учреждений, предоставляющие прямые услуги непосредственно конечному потребителю, либо обеспечение деятельности других сервисных учреждений. Реформирование предполагает создание перечня сервисных услуг, покрывающего потребности как прямых производителей общественных услуг, так и сервисных подразделений. Данный перечень будет служить основой для оценки полноты удовлетворения потребностей получателей сервисных услуг, выявления услуг, предоставление которых необходимо, но не осуществляется ни одним бюджетным учреждением, выявления размытости ответственности за предоставление одной и той же услуги между двумя или более бюджетными учреждениями. Следствием подобных действий станет повышение эффективности работы республиканского государственного аппарата в целом и сокращение затрат. Сервисные услуги могут быть классифицированы по направлениям: прогнозирование, планирование, финансирование, анализ, учет, мониторинг и контроль.
Прогнозирование. Услуга по прогнозированию социально-экономического положения Чувашской Республики в целом и отдельных отраслей хозяйственной активности в частности являются ключевым компонентом для обеспечения высокого качества предоставления других сервисных, а, соответственно, и прямых бюджетных услуг. Для целей качественного прогнозирования необходимо произвести работы по выявлению влияющих на качество прогнозов факторов оценить возможность сбора объективной информации, разработать методику консолидации прогнозов.
Планирование. При производстве услуг планирования основным аспектом является определение целей планирования. Планирование должно основываться на формулировке методов достижения этих целей, конечная из которых - обеспечение спроса на бюджетные услуги определенного качества. Менеджеры, осуществляющие планирование, должны четко осознавать состав потребителей, их потребности и пытаться достигнуть оптимального плана с учетом разработанной политики приоритетов расходования средств.
Финансирование. Финансирование осуществляется на основании утвержденного плана расходования средств закрепленного в различных нормативных документах. При отсутствии необходимых сумм денежных средств на осуществление запланированного финансирования (дефицит) для целей финансирования используется другая сервисная услуга - осуществление государственных заимствований.
Анализ. Аналитические услуги используются на различных этапах производства практически всех бюджетных услуг. Необходимо повышение качества проводимого анализа на основе принципиально новых технологий и технических средств.
Учет. Услуги по учету являются основой для производства аналитических услуг. Полнота, непрерывность, достоверность, существенность учитываемых данных и другие принципы, на которых строится учет, являются критическими для качественного анализа и, как отмечено выше - для эффективности производства прямых услуг. Требуется разработка новой методологии учета государственных финансов.
Мониторинг и контроль. Услуги в сфере мониторинга и контроля являются по своей сущности базовыми для оценки качества и стоимостных параметров предоставления различных услуг. Предполагается создание системы мониторинга.
Описание измеримого качества бюджетных услуг. Целью проведения реформ является повсеместное внедрение и использование единых параметров измеримого качества для каждого вида бюджетных услуг в каждом бюджетном учреждении. Необходимо введение параметров, характеризующих работу каждого менеджера в отдельности, что позволит определить их личный вклад в рост совокупного капитала республики, как самой главной характеристики ее успешного развития позволит принимать обоснованные управленческие решения по их поощрению или штрафованию. Списки услуг, содержащие однозначное описание и параметры измерения качества, утверждаются нормативным документом по отрасли, предоставляющей услуги, и распространяются среди всех ее производителей и доводятся до потребителей.
Описание стандартов качества по каждому виду услуг. При отсутствии измеримых характеристик качества бюджетных услуг отсутствует возможность определения стандартов качества услуг. Государственный менеджер, ответственный за предоставление услуги, не обеспечен однозначным предписанием по качественным характеристикам, предоставляемых им услуг. Создание стандартизации качества бюджетных услуг позволит довести до потребителя бюджетной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, создаст основу для оценки эффективности каждого государственного менеджера, позволит создать конкурентную среду в общественном секторе. Потребитель бюджетной услуги сможет предъявлять обоснованные претензии по пониженному качеству определенных бюджетных услуг, заявляя о несоответствии качества стандарту. Для широкого оповещения потребителей прямых бюджетных услуг стандарты их качества публикуются в СМИ и электронных сетях общего доступа.
Индикаторы оценки качества услуг необходимы для реализации возможности оценки деятельности государственных менеджеров и их учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). Периодический расчет этих индикаторов для каждого производителя бюджетных услуг, их публикация или распространение среди заинтересованных сторон позволит создать прецедент открытой конкуренции между менеджерами и учреждениями. Индикаторы будут служить основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогут выявить сферы неэффективной деятельности, принять обоснованные решения по необходимым изменениям процесса управления; смене или дополнительному обучению менеджеров, не отвечающих предъявляемым к ним требованиям.
Стандарты качества бюджетных услуг при определенных условиях должны пересматриваться. Это связано с неизбежным прогрессом в области технических и интеллектуальных возможностей практически в любой сфере производства.
Целью инвентаризации является безусловное разграничение полномочий и ответственности за предоставление бюджетных услуг. Инвентаризация должна проводиться на предмет выявления услуг, предоставляемых одновременно двумя или более бюджетными учреждениями (размытость ответственности), исключая услуги однотипных бюджетных учреждений, расположенных в различных субъектах республики или однотипные услуги бюджетных учреждений, предоставление которых должно обеспечиваться равнодоступно на всей территории республики: поликлиники, школы, и т.п. Инвентаризация должна быть также направлена на выявление тех услуг, предоставление которых обязательно (услуги присутствуют в перечне услуг, обязательных к предоставлению), но не осуществляется ни одним из существующих бюджетных учреждений. При определении вышеперечисленных услуг соответствующие изменения должны быть внесены в инвентаризируемые документы.
Необходимо провести описание типовых процедур реализации мероприятий экономической политики на уровне республики. Под мероприятиями понимаются: формирование новых и поддержание существующих предприятий государственного сектора экономики (исключая те, которые созданы для оказания населению обязательных услуг), кредитование коммерческих организаций, предоставление льгот, преференций, субсидий и т.п. Под процедурами понимаются регламентации экономического обоснования мероприятий (включая формы соответствующих документов), принятия решений уполномоченными органами управления, формирование соответствующих разделов расходной части бюджета.
Определение стартового состояния эффективности деятельности бюджетных учреждений, организации и государственных менеджеров.
Для совершенствования понимания роли того или иного менеджера в общей работе системы по управлению общественными финансами республики, а также отдельных ее направлений, для создания базовой модели оценки эффективности деятельности каждого менеджера по соотношению цена/качество создание матрицы является необходимостью. Матрица должна содержать в себе связи, характеризующие подчиненность одного менеджера другому, зависимость одного менеджера от эффективности работы другого, начиная, к примеру, от Президента республики, премьер-министра, депутата профильного комитета, министра экономики, министра финансов, отраслевого министра, главы местного самоуправления, руководителя отраслевого отдела в муниципалитете до конечного производителя прямой бюджетной услуги. Матрица является базовой для определения этапов, в наибольшей степени влияющих на эффективность предоставления конечной услуги в положительном или отрицательном аспектах.
Соотношение цена/качество бюджетных услуг - характеристика, позволяющая реально судить об эффективности деятельности менеджера. Показатели качества, как исходное состояние для каждого менеджера, должны быть экспертным путем оценены для каждого менеджера по каждой его услуге. Динамика будет характеризовать прогресс или регресс в работе менеджеров, что станет основой для принятия объективных решений о поощрении или наказании этих менеджеров их руководителями.
Важнейшим фактором, определяющим бюджетный процесс, является недостаточная доходная база регионального и местного бюджетов, предопределяющая зависимость бюджетной системы республики от федеральной поддержки в виде трансфертов, других видов денежной помощи и крупных федеральных программ.
Деятельность органов управления общественными финансами в республике по созданию и реализации программы, направленной на увеличение и улучшение качества доходной базы бюджета республики и муниципальных образований, реализуется:
- в мероприятиях, ведущих к возрастанию доходов от тех активов, которыми располагает республика (неналоговых доходов от собственности и оказываемых платных услуг и в форме налоговых платежей предприятий, в которых данный орган власти имеет тот или иной объем своей собственности)
- в мероприятиях по реализации программ взаимовыгодного сотрудничества власти с населением и деловой средой, следствием которых является повышение доходов населения и бизнеса (росту абсолютных размеров бюджетных поступлений даже при относительном снижении ставок налогов и сборов или отмене отдельных из них).
Для реализации необходимо:
- разработать совместно с профильными министерствами отдельные подпрограммы по развитию каждого доходного источника: налогооблагаемых ресурсов, использованию активов (недвижимость, акции, земля, природные ресурсы), других неналоговых поступлений.
- Скоординировать деятельность ведомств, ведущих учет недвижимого имущества с целью формирования объединенного реестра имущества республики для расчета достоверной налогооблагаемой базы.
- Организовать систему мониторинга крупнейших налогоплательщиков с целью планирования налоговых доходов, заключение с ними соглашений о предоставлении информации о планах развития, разработка логистики периодического сбора данных.
- Провести оценку земельных ресурсов, продолжить создание кадастра земель.
- Провести анализ возможных форм и проведение организационных процедур по развитию доверительного управления собственностью ЧР и МО.
- Провести анализ эффективности применяемых форм льготирования, иных налоговых и неналоговых преференций для развития доходной базы.
- Разработать и утвердить Кабинетом Министров ЧР концепцию (программу) развития доходной базы республики до 2003 года.
Цели реформирования: Создать условия для перехода к применению процедуры лицензирования по принципу "одного окна", что позволит соискателям лицензии более оперативно приступать к непосредственной деятельности по производству продуктов и услуг, увеличивать доходную базу бюджета и совокупный капитал республики.
Перечень индикаторов, при которых инициируется процедура банкротства, должен предусматривать реальное обеспечение защиты интересов населения республики. При этом ни один из субъектов хозяйствования не должен иметь привилегированного отношения со стороны властей вне зависимости от масштабов его деятельности в республике, для чего:
- Разработать вместо существующих двух параметров (задолженность свыше 2000 МРОТ и свыше 3 месяцев), позволяющих государственным органам инициировать процедуру банкротства формальной системы параметров, при которых будет учитываться экономическая и социальная целесообразность такой процедуры, и ее введение позволит государственным органам Чувашской Республики проводить более объективный мониторинг предприятий-должников, принимать меры в соответствии с анализом комплексной системы параметров.
