3.1. Внедрение нормативно-подушевого финансирования в сфере общего образования
В Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса и утвержден План мероприятий по реализации Концепции на 2004-2006 годы. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2004 году" Федеральному Собранию РФ одной из основных задач на среднесрочную перспективу определено внедрение современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств.
Бюджетная реформа в стране идет сменяющими друг друга циклами:
Первый этап - это реформа межбюджетных отношений, включая разграничение полномочий между различными уровнями власти. И этот этап практически завершен.
Второй этап - реформа бюджетного процесса.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
В 2007 году принят Федеральный закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который предусматривает значительные изменения (более 2000 поправок), в том числе методы, позволяющие внедрить бюджетирование, ориентированное на результат. Базовой единицей бюджетного процесса будет связка "расходные обязательства - бюджетные ассигнования - государственное (муниципальное) задание".
Таким образом, государство должно выбирать способ оказания социальных услуг и оценки его эффективности, основным критерием которого является соотношение: цена - качество.
В Бюджетном послании Президент РФ в 2008-2010 годах ставит задачу реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов экспериментов. Переход к нормативному бюджетному финансированию в нашей республике также проходит поэтапно, как предусмотрено федеральным законодательством. Как показал имеющийся опыт в регионах, преимуществами нормативного финансирования являются повышение прозрачности, объективности и предсказуемости процесса распределения бюджетных средств; заинтересованность учреждений в эффективности расходов и повышении качества образовательной услуги. Очень важно отметить, что при этом речь не идет об уменьшении бюджетного финансирования социальной сферы. Речь идет о том, чтобы создать эффективные механизмы финансирования существующих организаций, исходя не из факта их существования, а из принципа достижения результата.
Реализация принципа нормативного бюджетного финансирования осуществляется на З-х уровнях; межбюджетного (бюджет республики - муниципальный бюджет), на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - смета образовательного учреждения), на уровне образовательного учреждения. При этом достигаются такие цели, как:
создание условий для выравнивания бюджетной обеспеченности как муниципальных образований, так и образовательных учреждений в части расходов на образование;
достижение прозрачности межбюджетных отношений;
возможность доведения новых методов до низового звена - непосредственных исполнителей, то есть до получателей и распорядителей бюджетных средств, путем повышения ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.
На основе рекомендованных Министерством образования РФ проектов модельных вариантов нормативного финансирования общего образования межведомственной рабочей группой разработана Методика формирования объема субвенций муниципальных образований и городских округов на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования. Данной Методикой предлагается установить нормативы в расчете на 1 ученика, исходя из:
нормы часов базисного учебного плана (БУП) с учетом регионального компонента и коэффициента удорожания в связи с делением классов, нормативной наполняемости, дифференцированной по плотности населения;
норм соотношения фонда оплаты труда административно-управленческого, вспомогательного и обслуживающего персонала к фонду оплаты труда педагогических ставок (30:70);
удельного веса учебных расходов (5%) к расходам по оплате труда.
Кроме того, разработаны коэффициенты, учитывающие типы и виды общеобразовательных учреждений (гимназии, школы-интернаты, школы-сады, школы с пришкольным интернатом и т.д.). Предлагается также установить поправочные коэффициенты по каждому муниципальному образованию, обеспечивающие недопущение снижения базового уровня и действующие в течение 3-х лет.
В предлагаемой системе трудно скрыть средства. Как только законом будут утверждены нормативы, каждый муниципалитет сможет подсчитать, сколько средств он получит из государственного бюджета республики, и соответствующим образом составить свой бюджет, все расчеты смогут сделать и общеобразовательные учреждения.
Величина разрабатываемого регионального норматива будет выступать в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам республики. В последующие годы этот норматив может пересматриваться только в сторону увеличения с учетом возможностей бюджета. Так, принятые Основные параметры государственного бюджета республики на 2008 год и на период до 2010 года не предусматривают снижения объемов.
В рамках реализации нормативного бюджетного финансирования заключены Соглашения между муниципальными образованиями, Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Министерством образования Республики Саха (Якутия) на 3 года - до 2010 года. В данном Соглашении оговорен порядок взаимодействия сторон в области обеспечения государственных гарантий в области общего образования.
Со своей стороны, муниципальные образования должны будут принять соответствующие нормативные правовые акты, муниципальные программы эффективности управления и использования ресурсов в сфере образования. В нормативных актах и программах должны быть разработаны организационно-экономические механизмы, которые не мотивировали бы управления образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже нормативной, увеличение учебной нагрузки выше установленных, в том числе и санитарных.
Высвобождаемые в ходе проводимых мер средства в части субвенций на государственный стандарт будут направляться, в первую очередь, на стимулирование педагогических работников (т.е. на увеличение норматива на заработную плату), экономия средств местных бюджетов - на сокращение дефицита по материальным затратам, снижение кредиторской задолженности по всем видам расходов отрасли. Соответственно, необходимо будет отработать четкий механизм распределения высвобождаемых средств на уровне муниципального образования, утвердить соответствующий порядок.
В течение трех лет не будет допущено снижение фактически сложившихся в 2007 году объемов субвенций на реализацию госстандарта по общему образованию. В целях законодательного закрепления этой гарантии было внесено изменение в статью 48 Закона Республики Саха (Якутия) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год", согласно которой Министерство финансов Республики Саха (Якутия) вправе разрешать главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств, перешедшим на нормативное бюджетное финансирование, направлять до 100% бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на реализацию первоочередных задач отрасли. Соответствующие решения также должны приниматься на уровне муниципальных образований и учитываться при формировании среднесрочного финансового плана по бюджетам муниципальных образований, начиная с 2009 года, с учетом положений нового Бюджетного кодекса. Для обеспечения качества планирования расходной части бюджетов следует провести полную инвентаризацию бюджетной сети, при необходимости паспортизацию учреждений и обновить реестр расходных обязательств.
3.2. Внедрение новой системы оплаты труда в учреждениях общего образования
В республике планируется поэтапный переход государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений на новую систему оплаты труда с учетом результатов ее внедрения в пилотных общеобразовательных учреждениях:
c 01 сентября 2007 года - 65 общеобразовательных учреждений;
c 01 сентября 2008 года - 50% общеобразовательных учреждений;