ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 декабря 2012 года N 1174-П

Об утверждении долгосрочной бюджетной стратегии Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2030 года

В соответствии с Программой Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа по повышению эффективности бюджетных расходов Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2012 года, утверждённой постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 2010 года N 548-П, в целях обеспечения связи систем стратегического и бюджетного планирования в долгосрочной перспективе Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Утвердить прилагаемую долгосрочную бюджетную стратегию Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2030 года (далее - долгосрочная бюджетная стратегия).

2. Исполнительным органам государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа руководствоваться положениями долгосрочной бюджетной стратегии при разработке и утверждении государственных программ Ямало-Ненецкого автономного округа, а также иных стратегических документов.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, директора департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа Свинцову А.П.

Губернатор Ямало-Ненецкого

автономного округа Д.Н. Кобылкин

27 декабря 2012 г. N 1174-П

УТВЕРЖДЕНА
постановлением Правительства
Ямало-Ненецкого автономного округа

ДОЛГОСРОЧНАЯ БЮДЖЕТНАЯ СТРАТЕГИЯ Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2030 года

I. Общие положения

Долгосрочная бюджетная стратегия Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2030 года (далее - долгосрочная бюджетная стратегия, автономный округ) основывается на положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 – 2015 годах, а также программных документах Правительства автономного округа. Разработка долгосрочной бюджетной стратегии проводилась с учетом достигнутого состояния экономики, прогнозов социально-экономического развития автономного округа, а также Стратегии социально-экономического развития автономного округа до 2020 года, утвержденной постановлением Законодательного Собрания автономного округа от 14 декабря 2011 года N 839 "О Стратегии социально-экономического развития автономного округа до 2020 года" (далее – Стратегия социально-экономического развития автономного округа). В соответствии со Стратегией социально-экономического развития автономного округа главной целью государственной социально-экономической политики автономного округа является обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе формирования и развития конкурентной экономики при соблюдении соответствующих экологических требований.

Достижение этой цели может быть обеспечено при наличии эффективной и сбалансированной экономики, а также эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа, что требует обоснованной оценки ресурсного потенциала автономного округа в достижении поставленной цели.

Одним из инструментов достижения цели государственной социально-экономической политики является бюджетная политика автономного округа, основные черты которой при различных вариантах развития российской и мировой экономики определяются в долгосрочной бюджетной стратегии.

Долгосрочная бюджетная стратегия призвана обеспечить связь системы стратегического (социально-экономического) и бюджетного планирования в долгосрочной перспективе, а также определить приоритеты развития бюджетной системы, включая установление принципов формирования доходов и расходов окружного бюджета, долговой политики и политики в сфере межбюджетных отношений.

Целью долгосрочной бюджетной стратегии является обеспечение предсказуемости реакции бюджетной системы автономного округа на внешние и внутренние макроэкономические вызовы и возможности, которые могут возникать вследствие реализации различных сценариев развития российской и мировой экономики, в том числе за счет определения превентивного применения необходимых мер при негативном воздействии внешних экономических факторов, а также обеспечения связи между долгосрочными целями государственных программ автономного округа, конкретными индикаторами их выполнения и бюджетными проектировками на среднесрочный период.

II. Социально-экономическое развитие автономного округа

Автономный округ является пятым крупнейшим по площади субъектом Российской Федерации (769,3 тыс. кв. км). Расположение в районе Крайнего Севера обуславливает сложные условия для проживания людей и в значительной степени влияет на систему расселения и инфраструктурное развитие территории.

Высокие темпы экономического развития автономного округа в последние десятилетия, связанные прежде всего с добычей углеводородного сырья, способствовали росту численности и общего уровня благосостояния населения, а бюджетная политика Российской Федерации, несмотря на централизацию многих источников бюджетных доходов, связанных с добычей, переработкой и транспортировкой углеводородного сырья, тем не менее предполагала также и сохранение значительной части налоговых доходов на соответствующих территориях, что давало дополнительные возможности для ускоренного развития "точек роста", хотя и способствовало сохранению высокого уровня дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (не свойственного для большинства государств с федеративным устройством). Это благоприятно сказалось на развитии общественного сектора экономики, предоставив возможности для сохранения и привлечения в него высококвалифицированных кадров, а также для опережающего развития социальной инфраструктуры.

По уровню валового регионального продукта (далее - ВРП) в расчете на одного жителя автономный округ входит в первую тройку субъектов Российской Федерации, что обуславливает и высокий уровень собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа. В автономном округе один из самых низких в Российской Федерации уровней безработицы (3,7% в 2011 году) – ниже, чем в среднем по Российской Федерации, а также в среднем по Уральскому федеральному округу (приложение N 1 к настоящей долгосрочной бюджетной стратегии).

Несмотря на высокий достигнутый уровень экономического развития, динамика основных параметров экономики автономного округа в последние годы свидетельствует об относительном замедлении темпов экономического роста. Так, в 2005 - 2012 годах средний индекс физического объема ВРП автономного округа (102,4%) был ниже среднего индекса физического объема ВВП Российской Федерации (104,1%) и не превышал также среднего по Уральскому федеральному округу, а значение показателя степени износа основных фондов (по состоянию на конец года) автономного округа с 2005 по 2010 год выросло с 50,7% до 57,0%, что как по абсолютной величине, так и по динамике существенно хуже среднего по Российской Федерации (рост с 44,1% до 45,7%) и находится на уровне среднего по Уральскому федеральному округу (рост с 52,4% до 57,1%). Динамику указанных показателей не смог исправить даже высокий уровень и положительная динамика объема инвестиций в основной капитал: удельный вес объема инвестиций в ВРП за 2005 - 2010 годы вырос с 32,0% до 50,2% и в 2012 году ожидается на уровне 60,4% ВРП (в целом по Российской Федерации удельный вес объема инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в ВВП вырос с 20,0% до 24,5%, а в целом по Уральскому федеральному округу – с 19,2% до 28,1%). При этом в 2010 году объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя в денежном выражении превысил соответствующий средний по Российской Федерации показатель в 11,6 раза, а средний по Уральскому федеральному округу – в 6,2 раза.

Относительное торможение темпов экономического развития не могло не сказаться на динамике показателей доходов консолидированного бюджета, которая в 2005 - 2012 годах была несколько слабее среднего по Российской Федерации, хотя и лучше среднего по Уральскому федеральному округу.

Основной особенностью экономики автономного округа является высокая доля добычи полезных ископаемых в структуре ВРП. Несмотря на снижение доли этого сектора экономики с 61,4% ВРП в 2005 году до 48,2% ВРП - в 2010, она по-прежнему остается крайне высокой – выше среднего по Уральскому федеральному округу (снижение с 43,5% ВРП до 33,0% ВРП) и существенно выше среднего по Российской Федерации (снижение с 12,8% ВВП до 10,5% ВВП). А так как основной объем добычи полезных ископаемых автономного округа приходится на добычу углеводородного сырья, значительная доля которого в дальнейшем экспортируется, то это обстоятельство делает всю экономику автономного округа (включая ее общественный сектор) крайне зависимой от мировых цен на энергоносители, а также общего состояния мировой экономики. Кроме того, значительная часть добываемых в автономном округе полезных ископаемых потребляется в других субъектах Российской Федерации, что распространяет зависимость экономики автономного округа и на внутреннее состояние экономики Российской Федерации.

Такая зависимость нашла свое отражение в динамике показателей социально-экономического развития автономного округа в течение мирового финансового и экономического кризиса 2008 - 2009 годов, а также последующего периода посткризисного восстановления. Так, в 2009 году ВРП автономного округа снизился на 10,2% относительно 2008 года, что выше как среднего снижения ВРП регионов Уральского федерального округа (8%), так и снижения ВВП Российской Федерации (7,8%), а его последующее восстановление в 2010 году (10,1%, что превышало и соответствующий средний показатель по федеральному округу (6,8%), и рост ВВП России (4,3%)) по итогам двух лет позволило обеспечить общую динамику ВРП на уровне, несколько лучшем чем в среднем по Российской Федерации, а также в среднем по Уральскому федеральному округу. Несмотря на относительно большее падение ВРП в 2009 году, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа в этот период была менее волатильной, а поступления налога на прибыль организаций упали не так сильно, как в среднем по Уральскому федеральному округу или в среднем по всем субъектам Российской Федерации.

Общее сопоставление основных показателей социально-экономического развития автономного округа, Уральского федерального округа, а также соответствующих средних по Российской Федерации, приведены в приложении N 1 к настоящей долгосрочной бюджетной стратегии.

Таким образом, несмотря на высокую зависимость экономики, а вместе с ней и доходов окружного и местных бюджетов от состояния нефтегазового сектора экономики, подверженного сильным колебаниям мировых цен на энергоносители, динамика основных показателей социально-экономического развития автономного округа и в том числе доходов консолидированного бюджета автономного округа в кризис 2008 - 2009 годов позволяет утверждать, что их устойчивость в условиях краткосрочного падения цен на энергоносители не хуже устойчивости соответствующих средних показателей как по регионам Уральского федерального округа, так и в целом по всем субъектам Российской Федерации. Данное обстоятельство объясняется прежде всего наличием относительно гибкой системы регулирования налоговой нагрузки на организации нефтегазового сектора экономики, а также относительной стабильностью объемов потребления углеводородного сырья мировой экономикой и экономикой Российской Федерации.

III. Бюджетная политика в 2005 - 2012 годах

3.1. Доходы бюджетной системы

3.1.1. Структура и динамика доходов консолидированного, окружного и местных бюджетов.

Доходы консолидированного бюджета автономного округа за рассматриваемый период (таблица 3.1-1) демонстрируют стабильную положительную динамику: среднегодовой прирост составил 13,8%, что опережает среднегодовой темп прироста ВРП - 11,4%.

Мировой финансовый кризис приостановил поступательный рост доходов в 2008 - 2009 годах, однако радикального сокращения не произошло: при снижении в 2009 году объема ВРП на 11,2% налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета автономного округа снизились на 4,6%, а снижение общего объема доходов составило лишь 0,2%.

Таблица 3.1-1. Доходы консолидированного, окружного и местных бюджетов[1]

(млн. руб.)

В структуре доходов консолидированного бюджета автономного округа доминирует окружной бюджет, на который приходится 77% от общего объема доходов бюджетов. При этом удельный вес налоговых доходов окружного бюджета в сумме налоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа составляет 80%.

В среднем за рассматриваемый период основным источником доходов консолидированного бюджета автономного округа являлись налоговые доходы (83%) при доле неналоговых доходов 9% и безвозмездных поступлений 8%, из которых на межбюджетные трансферты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации пришлось лишь 2%. Учитывая, что в предстоящий период безвозмездных поступлений, не являющихся межбюджетными трансфертами, не ожидается, структура доходов в среднем за период имеет следующий вид: 88,3% налоговые доходы, 9,3% неналоговые доходы, 2,4% безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы (приложение N 2 к настоящей долгосрочной бюджетной стратегии).

Основными налоговыми источниками доходов окружного бюджета являются налог на прибыль организаций (49,9%), имущественные налоги (транспортный и налог на имущество организаций) (31,7%), а также налог на доходы физических лиц (16,2%). На прочие налоги и сборы приходится менее 2,5% налоговых доходов.

В налоговых доходах местных бюджетов доминирует налог на доходы физических лиц (90%), налоги на совокупный доход составляют 6,9%, а налог на имущество физических лиц и земельный налог - 2%.

Наиболее существенный вклад в динамику налоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа за рассматриваемый период внесли налог на прибыль организаций (39%), имущественные налоги (31%), а также налог на доходы физических лиц (30%). Вклад акцизов и налогов на совокупный доход был компенсирован соразмерным сокращением поступлений по прочим федеральным налогам.

Налог на прибыль организаций при этом демонстрировал заметную волатильность, хотя его поступления в кризис упали не так сильно, как в среднем по Уральскому федеральному округу или в среднем по всем субъектам Российской Федерации.

Имущественные налоги, поступающие в окружной бюджет, оказались стабильными даже в кризисный период и росли не менее чем на 9% ежегодно, опережая динамику всех основных макроэкономических показателей.

С другой стороны, поступающие в местные бюджеты земельный налог и налог на имущество физических лиц стабилизировались на уровне 200 млн. рублей в год.

Налоги на совокупный доход (т.е. на малый бизнес) в номинальном выражении демонстрируют наивысшую из всех групп налогов степень корреляции с динамикой экономического роста в целом по автономному округу, включая спад 2009 года.

Динамика неналоговых доходов, формирующихся в основном за счет доходов от использования имущества и платных услуг, являлась нестабильной. Совокупный среднегодовой прирост не превысил 6%.

Безвозмездные поступления в окружной бюджет в основном представляли собой целевые межбюджетные трансферты до последних лет, когда ведущую роль в составе этого источника дохода стали играть прочие безвозмездные поступления. Так как в перспективе поступлений такого рода не ожидается, в структуре доходов консолидированного бюджета будут доминировать налоговые доходы.

Бюджетная система автономного округа в кризисных условиях, сопряженных с существенным краткосрочным падением цен на нефть и газ, продемонстрировала устойчивость на уровне не ниже среднего по субъектам Российской Федерации. Снижение налога на прибыль организаций, наиболее уязвимого к колебаниям экономической конъюнктуры, было компенсировано относительной стабильностью прочих доходных источников. В случае более продолжительных кризисных явлений, очевидно, пострадали бы и они, однако опыт 2008 - 2009 годов показывает, что снижение доходов в подобных ситуациях носит эшелонированный характер и дает региону определенный резерв, хотя и не слишком продолжительный по времени, на адаптацию к новым условиям.

3.1.2. Отраслевая структура доходов консолидированного, окружного и местных бюджетов.

С точки зрения отраслевой структуры доходов в налоговых поступлениях в бюджетную систему Российской Федерации доминирует нефтегазовый сектор: на него пришлось 79% всех поступлений за рассматриваемый период (при том, что в структуре ВРП доля добычи полезных ископаемых не превысила 50%), а в составе поступлений налога на прибыль организаций доля сектора составила 50%. Из прочих видов деятельности в налоговых поступлениях в бюджетную систему Российской Федерации выделяются операции с недвижимым имуществом (6%), строительство (4%), оптовая и розничная торговля (3%). Вместе с добычей топливно-энергетических полезных ископаемых эти отрасли охватывают 90% поступлений в бюджетную систему.

В структуре налоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа доминирование добычи топливно-энергетических полезных ископаемых довольно ощутимо, но уже не столь велико (49% общего объема налоговых доходов). Доли операций с недвижимым имуществом, строительства и торговли, составляют соответственно 16%, 9% и 4%.

В 2011 году на нефтегазовый сектор пришлось 47% общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа, 44% поступлений налога на прибыль организаций и 27% налога на доходы физических лиц.

В аналитических целях в составе доходов консолидированного бюджета автономного округа целесообразно выделить категорию нефтегазовых доходов (таблица 3.1-2). Если применительно к федеральному бюджету к ней относятся доходы от налогов и пошлин, связанных с обложением нефти и нефтепродуктов, не поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации, то в части доходов окружного бюджета к этой категории условно можно отнести доходы от налога на прибыль организаций в части, генерируемой по виду деятельности "добыча топливно-энергетических полезных ископаемых", как наиболее чувствительной к изменениям внешнеэкономических условий. Топливно-энергетический сектор является источником и для целого ряда других налоговых доходов (прежде всего НДФЛ), но его доля в них существенно ниже.