Государственные заимствования как форма финансового обеспечения Ярославской области рассматриваются в качестве одного из источников перспективного развития области. Посредством их использования может осуществляться решение неотложных задач инвестиционной направленности в случаях недостатка финансовых ресурсов в рамках текущего финансового года. Вместе с тем условием такого использования государственных заимствований является прогнозируемое увеличение доходов в будущем, за счет которых будет производиться погашение принятых долговых обязательств области.
Особую актуальность приобретает необходимость использования долговых инструментов в условиях изменения объема бюджетных доходов области, связанного как с экономической конъюнктурой, так и с изменением законодательства Российской Федерации. Их разумное применение улучшает финансовую обеспеченность расходов областного бюджета и положительно воздействует на дальнейшее развитие области.
Методика определения критериев
Необходимо установить более жесткие критерий на объемы государственного долга но сравнению с ограничениями, установленными законодательством, поскольку они являются предельными.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные величины объемов государственного долга субъекта Российской Федерации по отношению к доходам бюджета рассматриваемого финансового года (без учета средств финансовой помощи из бюджетов других уровней), предельный объем расходов областного бюджета на обслуживание государственного долга по отношению к расходам бюджета рассматриваемого финансового года, а также предельный размер дефицита бюджета, который, в случае отсутствия или недостаточности внутренних источников его финансирования, не связанных с привлечением заемных средств, покрывается за счет осуществлении новых заимствований, влекущих за собой увеличение общей суммы государственного долга.
Названные правовые нормы не устанавливают оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки, поскольку приведенное ограничение базируется на сопоставлении суммы потоков ежегодных выплат по погашению и обслуживанию долга с доходами бюджета только за один планируемый год.
При этом не учитываются два важнейших фактора, имеющих принципиальное значение для определения оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки: наличие в бюджете любого года обязательных (неотложных) расходов и распределение платежей, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга во времени, то есть не только внутри текущего финансового года, но и в течение всего срока, на который областью приняты долговые обязательства.
В силу сказанного для формирования оптимального (безопасного) уровня государственного долга области необходимо установление дополнительных критериев в части разработки и реализации заемной политики области, построенных на сопоставлении двух потоков прогнозируемых доходов бюджета и предстоящих в каждом финансовом году выплат по долгу.
При этом основой бюджетной политики в части управления государственным долгом, обеспечивающей необходимый уровень экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования областной инфраструктуры и выполнения социальных программ, от рисков, связанных с погашением долга.
К числу таких расходов должны быть отнесены текущие расходы бюджета, включая расходы по обслуживанию государственного долга области, а также частично расходы капитального характера (реализация задач по приобретению оборудования и капитальному ремонту объектов областной инфраструктуры).
При этом принципиально важным является обеспечение прогнозируемого объема указанных расходов прогнозируемым объемом доходов соответствующего финансового года. Это означает, что недостаток средств на эти цели не может компенсироваться за счет источников финансирования дефицита бюджета.
Вместе с тем выполнение условия обязательного покрытия текущих и части капитальных расходов доходами бюджета все-таки недостаточно для устранения риска неисполнения принятых областью долговых обязательств. Дополнительным условием исключения долговых рисков следует признать включение в число обязательных (неотложных) расходов суммы предстоящих к погашению долговых обязательств.
Ключевым условием обеспечения безопасного уровня государственного долга является неукоснительное соблюдение принципов планирования областного бюджета, в соответствии с которыми размер ежегодных выплат в счет погашения долга в текущем году и в будущие периоды не должен превышать разность между доходами бюджета и суммой текущих расходов бюджета и указанной выше части расходов капитального характера.
Соответствующая разность может быть условно определена как "капитальный ресурс".
Это условие в настоящее время областью не соблюдается и является уровнем, к которому необходимо стремиться в целях сбалансированного долга. В связи с этим в текущем и следующем годах область вынуждена осуществлять рефинансирование долга.
При этом принципиально важным является проведение соответствующих расчетов не только в пределах перспективного финансового плана (на 3 года), но и на весь период до погашения долговых обязательств, принятых областью к моменту составления прогноза. Одновременно в перспективных расчетах по каждому году должны обеспечиваться законодательно установленные предельные величины, связанные с осуществлением заимствований субъектами Российской Федерации.
В среднесрочном планировании необходимо ясно представлять, какие объемы заимствований департамент финансов Ярославской области мог бы осуществлять в нынешних и прогнозируемых экономических условиях с сохранением долговой нагрузки на управляемом уровне.