АДМИНИСТРАЦИЯ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 июля 2004 года N 128-а

Об утверждении Концепции долговой политики и управления государственной долгом Ярославской области на 2004-2007 годы

В целях обеспечения эффективного управления государственным долгом

АДМИНИСТРАЦИЯ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию долговой политики и управления государственным долгом Ярославской области на 2004-2007 годы (далее Концепция).

2. Департаменту финансов Ярославской области (Федоров А.П.) до 1 октября 2004 года разработать план мероприятий по реализации Концепции.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Губернатора области Ковалева В.А.

Первый заместитель

Губернатора области В.А.Ковалев

УТВЕРЖДЕНА

постановлением

Администрации области

От 26.07.2004 года N 128-а

КОНЦЕПЦИЯ долговой политики и управления государственным долгом Ярославской области на 2004-2007 годы

1. Общие положения

В основу разработки Концепции долговой политики и управления государственным долгом Ярославской области на 2004-2007 годы ( далее Концепция) положены опыт управления государственным долгом Ярославской области 1999-2003 годов, концепции субъектов федерации, чьи кредитные рейтинги признаны ведущими рейтинговьми агентствами самыми высокими в стране, в частности, г.Москвы и г.Санкт- Петербурга, требования федерального и областного законодательства.

Концепция построена на принципах сохранения уже достигнутых положительных результатов, а также выдвижения и решения новых задач в управлении долгом (полный контроль над параметрами долга, оптимизация расходов на обслуживание долга, снижение валютных, процентных и других рисков).

Нерациональное и необоснованное увеличение долговой нагрузки при отсутствии механизмов предотвращения и снижения рисков управления государственным долгом, является бесперспективной и опасной политикой. Мировой опыт показывает, что периоды экономических подъемов могут сменяться спадами, и вопросы исполнения долговых обязательств могут резко обостриться. В этой связи активное использование государственных заимствований возможно только в том случае, когда имеются четкие правила управления государственным долгом, подразумевающие полный контроль над долговой нагрузкой в любой момент времени.

Принятая на период 2004-2007 годов Концепция характеризует текущий уровень развития долговой политики Ярославской области и определяет задачи на ближайшую перспективу. Среди текущих целей и задач, представленных в Концепции, можно выделить:

- определение потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга и государственных заимствований, регулирование долговой нагрузки в целях решения важных задач развития области и недопущения неконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Ярославской области;

- установление более четких критериев государственного долга и государственных заимствований по сравнению с определенными законодательством Российской Федерации и Ярославской области ограничениями, призванных повысить финансовую устойчивость бюджета;

- осуществление заимствований и проведение операций с долговыми инструментами, направленными на оптимизацию структуры долга и сокращение расходов на его обслуживание;

- совершенствование учета долговых обязательств Ярославской области.

2. Приоритеты развития долговой политики Ярославской области в разрезе основных инструментов заимствований

Основными инструментами заимствований, имеющими перспективное значение для развития системы управления государственным долгом Ярославской области, являются:

- государственные облигации Ярославской области - облигации, номинированные в рублях и обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг;

- кредиты, предоставляемые коммерческими банками;

- бюджетные ссуды и кредиты;

- государственные гарантии Ярославской области.

Государственные облигации Ярославской области

Использование государственных облигаций Ярославской области в качестве заемного инструмента финансирования расходов областного бюджета во многом обусловлено такими преимуществами, как рыночный способ размещения и обращения и конкурентный механизм ценообразования. Данные преимущества позволяют области привлекать средства широкого круга инвесторов по оптимальным ставкам.

В рамках поддержки развития рынка государственных облигаций Ярославской области в соответствии с Концепцией будут реализованы мероприятия по увеличению ликвидности, привлечению новых участников и повышению информационной прозрачности рынка.

Продолжается работа по повышению прозрачности рынка государственных облигаций Ярославской области, в том числе путем раскрытия более подробной и регулярной информации о государственном долге и выпусках государственных облигаций Ярославской области на сайте департамента финансов Ярославской области (http://depfm.adm.yar.ru/ ).

В целях повышения ликвидности рынка государственных облигаций Ярославской области департамент финансов Ярославской области планирует продолжение работы по укрупнению выпусков государственных облигаций Ярославской области, начатой в 2003 году. Присутствие на рынке большого количества облигаций с относительно небольшим объемом размещенных

бумаг "распыляет" ликвидность, что одинаково невыгодно как эмитенту, так и инвесторам.

Планируется дальнейшее увеличение дюрации портфеля государственных облигаций Ярославской области. Последний займ планируется на три года.

Инвестиционные проекты, под финансирование которых предполагается, в частности, использование государственных заимствований, имеют длительные сроки реализации, и соответственно на них требуются источники финансирования сопоставимой срочности. Планируется увеличение срока обращения облигаций, установленного в Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций Ярославской области, до десяти лет.

Реализуемые меры по развитию рынка государственных облигаций Ярославской области должны в конечном итоге привести к повышению его .ликвидности и сокращению расходов на обслуживание государственного долга Ярославской области.

Повышение информационной прозрачности и упрощение восприятия целей эмитента будут способствовать привлечению на рынок новых участников и позволят инвесторам производить планирование собственных операций на рынке государственных облигаций Ярославской области.

Кредиты коммерческих банков

Одним из инструментов финансирования капитальных расходов бюджета являются кредиты коммерческих банков.

Главным принципом привлечения является контроль за справедливой стоимостью кредита в соотношении со ставками доходности рыночных инструментов.

Планируется привлечение кредитов в рублях.

Бюджетные ссуды и кредиты

Область использует все возможности получения бюджетных ссуд из федерального бюджета по причине их наименьшей стоимости. Как правило, эти средства имеют целевое назначение, определенное кредитором.

Государственные гарантии Ярославской области

Область ужесточает требования к предоставлению государственных гарантий как в части заемщиков (планируется предоставление государственных гарантий предприятиям, платежеспособность которых не ниже II класса по применяемой методике оценки ), повышения качества оценки инвестиционных проектов, перехода к практике независимой опенки, наличия ликвидных источников возврата средств, оформления гарантий (разработки порядка взаимодействия структурных подразделений Администрации области при подготовке проектов постановлений Администрации о предоставлении гарантий), так и снижения уровня государственных гарантий в объеме государственного долга и по отношению к размеру доходов бюджета.

Объем обязательств по государственным гарантиям к 2007 году не должен превышать 20% объема государственного долга. Предусматривается предоставление государственных гарантий области на платной основе. Предоставление гарантий планируется в рублях во избежание валютных рисков.

3. Использование долговых инструментов в финансовом обеспечении перспективного развития Ярославской области

Государственные заимствования как форма финансового обеспечения Ярославской области рассматриваются в качестве одного из источников перспективного развития области. Посредством их использования может осуществляться решение неотложных задач инвестиционной направленности в случаях недостатка финансовых ресурсов в рамках текущего финансового года. Вместе с тем условием такого использования государственных заимствований является прогнозируемое увеличение доходов в будущем, за счет которых будет производиться погашение принятых долговых обязательств области.

Особую актуальность приобретает необходимость использования долговых инструментов в условиях изменения объема бюджетных доходов области, связанного как с экономической конъюнктурой, так и с изменением законодательства Российской Федерации. Их разумное применение улучшает финансовую обеспеченность расходов областного бюджета и положительно воздействует на дальнейшее развитие области.

Методика определения критериев

Необходимо установить более жесткие критерий на объемы государственного долга но сравнению с ограничениями, установленными законодательством, поскольку они являются предельными.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные величины объемов государственного долга субъекта Российской Федерации по отношению к доходам бюджета рассматриваемого финансового года (без учета средств финансовой помощи из бюджетов других уровней), предельный объем расходов областного бюджета на обслуживание государственного долга по отношению к расходам бюджета рассматриваемого финансового года, а также предельный размер дефицита бюджета, который, в случае отсутствия или недостаточности внутренних источников его финансирования, не связанных с привлечением заемных средств, покрывается за счет осуществлении новых заимствований, влекущих за собой увеличение общей суммы государственного долга.

Названные правовые нормы не устанавливают оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки, поскольку приведенное ограничение базируется на сопоставлении суммы потоков ежегодных выплат по погашению и обслуживанию долга с доходами бюджета только за один планируемый год.

При этом не учитываются два важнейших фактора, имеющих принципиальное значение для определения оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки: наличие в бюджете любого года обязательных (неотложных) расходов и распределение платежей, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга во времени, то есть не только внутри текущего финансового года, но и в течение всего срока, на который областью приняты долговые обязательства.

В силу сказанного для формирования оптимального (безопасного) уровня государственного долга области необходимо установление дополнительных критериев в части разработки и реализации заемной политики области, построенных на сопоставлении двух потоков прогнозируемых доходов бюджета и предстоящих в каждом финансовом году выплат по долгу.

При этом основой бюджетной политики в части управления государственным долгом, обеспечивающей необходимый уровень экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования областной инфраструктуры и выполнения социальных программ, от рисков, связанных с погашением долга.

К числу таких расходов должны быть отнесены текущие расходы бюджета, включая расходы по обслуживанию государственного долга области, а также частично расходы капитального характера (реализация задач по приобретению оборудования и капитальному ремонту объектов областной инфраструктуры).

При этом принципиально важным является обеспечение прогнозируемого объема указанных расходов прогнозируемым объемом доходов соответствующего финансового года. Это означает, что недостаток средств на эти цели не может компенсироваться за счет источников финансирования дефицита бюджета.

Вместе с тем выполнение условия обязательного покрытия текущих и части капитальных расходов доходами бюджета все-таки недостаточно для устранения риска неисполнения принятых областью долговых обязательств. Дополнительным условием исключения долговых рисков следует признать включение в число обязательных (неотложных) расходов суммы предстоящих к погашению долговых обязательств.

Ключевым условием обеспечения безопасного уровня государственного долга является неукоснительное соблюдение принципов планирования областного бюджета, в соответствии с которыми размер ежегодных выплат в счет погашения долга в текущем году и в будущие периоды не должен превышать разность между доходами бюджета и суммой текущих расходов бюджета и указанной выше части расходов капитального характера.

Соответствующая разность может быть условно определена как "капитальный ресурс".

Это условие в настоящее время областью не соблюдается и является уровнем, к которому необходимо стремиться в целях сбалансированного долга. В связи с этим в текущем и следующем годах область вынуждена осуществлять рефинансирование долга.

При этом принципиально важным является проведение соответствующих расчетов не только в пределах перспективного финансового плана (на 3 года), но и на весь период до погашения долговых обязательств, принятых областью к моменту составления прогноза. Одновременно в перспективных расчетах по каждому году должны обеспечиваться законодательно установленные предельные величины, связанные с осуществлением заимствований субъектами Российской Федерации.

В среднесрочном планировании необходимо ясно представлять, какие объемы заимствований департамент финансов Ярославской области мог бы осуществлять в нынешних и прогнозируемых экономических условиях с сохранением долговой нагрузки на управляемом уровне.

4. Осуществление заимствований и проведение операций с государственным долгом Ярославской области

Операции с долговыми обязательствами Ярославской области

В рамках исполнения областного бюджета и управления государственным долгом Ярославской области осуществляются следующие операции с долговыми обязательствами области:

-привлечение заемных средств;

-обслуживание долговых обязательств;

-погашение долговые обязательств;

-досрочное погашение долговых обязательств.

Оперативное управление государственным долгом Ярославской области

Учитывая, что изложенные выше подходы к формированию заемной политики рассматриваются в условиях уже имеющейся практики ее осуществления, то есть наличия уже принятых областью долговых обязательств, вопросы оперативного управления государственным долгом в целях обеспечения в дальнейшем устойчивости экономической и финансовой системы Ярославской области приобретают особую актуальность.

Главной целью системы оперативного управления государственным долгом Ярославской области следует признать сглаживание пиков долговых платежей, экономию бюджетных средств, выделяемых для обслуживания и погашения долговых обязательств, при одновременном обеспечении других видов расходов бюджета текущего финансового года.

В предыдущих разделах Концепции рассмотрены принципы управления государственным долгом Ярославской области на стадии формирования прогнозов, что в первую очередь выражается в установлении дополнительных ограничений на объемы осуществляемых заимствований на среднесрочную перспективу. В данном разделе предлагается определить методы оперативного управления государственным долгом Ярославской области в рамках исполнения бюджета текущего года. К числу таких методов относятся:

- корректировка сроков привлечения заемных средств,

- предусмотренных Программой государственных внутренних заимствований Ярославской области для финансирования утвержденного объема дефицита областного бюджета;