63. Особенность ситуации с Калининградской областью для России в предшествующие двадцать лет определялась эксклавным положением Калининградской области, а именно тем, что она фактически оказалась внутри территории, являющейся зоной расширения НАТО и Европейского союза (далее - ЕС) на постсоветском пространстве. Российский эксклав превращался в анклав НАТО и ЕС. Внешними факторами, определяющими развитие Калининградской области, стали:
1) распад СССР и соответствующее отделение Литвы и Беларуси от общего экономического и политического пространства;
2) введение визовых режимов с Польшей и Литвой в силу присоединения этих стран к шенгенскому соглашению.
64. Ситуация с Калининградской областью стала проблемной главным образом в силу того, что ее территориальное обособление почти неизбежно повлекло за собой ряд транзакционных издержек для экономики Калининградской области и системы государственного управления. К числу наиболее значимых последствий расширения ЕС на Балтике для России и Калининградской области относились следующие:
1) ухудшение транспортной связи основной территории Российской Федерации и Калининградской области в связи с удорожанием грузового транзита, усложнением процедур оформления грузов, ужесточением правил поездок калининградцев в соседние страны и в основную часть России в связи с введением в странах Балтии визового режима;
2) снижение энергетической безопасности Калининградской области в силу ее большой зависимости от внешних поставок электроэнергии и топлива (в начале 2000-х годов 95% потребности Калининградской области в электроэнергии покрывалось за счет поставок из Литвы и транзита из России через Литву и Беларусь), при этом существующая газотранспортная система имеет технические ограничения по объемам поставок газа в Калининградскую область транзитом через Литву и Беларусь;
3) разрыв традиционных экономических связей между Калининградской областью и постсоветскими территориями в силу роста торгово-таможенных барьеров;
4) рост различий в уровне развития и качестве жизни между Калининградской областью и сопредельными территориями вследствие их включения в ЕС.
65. НАТО и ЕС также рассматривали Калининградскую область как фактор, способный существенным образом осложнить для этих структур "расширение на Восток" и создать военно-политическое и торгово-экономическое напряжение в отношениях с Российской Федерацией. В результате предполагавшегося быстрого социально-экономического роста в странах - новых членах ЕС возникала угроза слишком сильного разрыва в уровне доходов населения анклава и приграничных территорий ЕС, что означало высокий риск возникновения неконтролируемой миграции из Калининградской области, формирования в области так называемой "интернированной деятельности", ухудшения экологии и повышения риска техногенных аварий.
Именно на актуализации данных опасений и возможных негативных последствий строилась фактическая стратегия социально-экономического развития Калининградской области. Эта стратегия может быть обозначена как стратегия "исключительности".
66. Реагируя на проблемы, связанные с превращением Калининградской области в анклав, в начале 90-х годов Правительство Российской Федерации предприняло ряд мер, облегчающих внешнеэкономические связи Калининградской области с зарубежными странами, а также создающих ряд стимулов для развития экономики Калининградской области. Комплекс данных мер был институционализирован за счет придания Калининградской области статуса особой экономической зоны, совпадающей по своим границам со всей Калининградской областью в целом.
В сентябре 1991 года было подписано постановление Правительства Российской Федерации о создании свободной экономической зоны "Янтарь" в Калининградской области. Позднее был принят Указ Президента Российской Федерации от 7 декабря 1993 года N 2117 "О Калининградской области" (далее - Указ N 2117). Эти документы заложили основы федеральной политики по отношению к Калининградской области, основывающейся на предоставлении области временных преференций, преимущественно налогового и внешнеэкономического характера.
В частности Указом N 2117 было предусмотрено:
- предоставление Калининградской области инвестиционного налогового кредита на осуществление региональных программ сроком на десять лет в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством; выделение субвенций Калининградской области для финансирования региональных целевых программ сроком на десять лет;