БЕЛГОРОДСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 октября 2004 года N 34-19-III

О КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

В соответствии с пунктом "о" статьи 26 Устава Белгородской области, Белгородская областная Дума постановляет:

1. Одобрить Концепцию реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области (прилагается).

2. Рекомендовать Правительству Белгородской области на основании Концепции реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области утвердить Программу реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области и план мероприятий по её реализации.

3. Рекомендовать Правительству Белгородской области предусмотреть в областном бюджете на 2005-2006 годы средства на реализацию Программы реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на комитет областной Думы по бюджету, финансам и налоговой политике (Котляров И.И.).

Председатель Белгородской областной Думы А. Зеликов

Приложение к постановлению
Белгородской областной Думы
от 28 октября 2004 года N 34-19-III

1. ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ И НЕОБХОДИМОСТЬ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Учитывая относительно невысокий уровень ряда ключевых показателей социально-экономического развития региона, можно сделать вывод о том, что Белгородская область находится в более жестких бюджетных ограничениях по сравнению со многими другими субъектами Российской Федерации:

Невысокий уровень доходов населения повышает значимость предоставления бюджетных услуг:

Средняя номинальная зарплата в области в 2003 г. составила 4 468,6 руб., в то время как в среднем по России этот показатель составил 5 498,5 руб. Денежные доходы в среднем на душу населения области в 2003 г. составили 3 357 руб., в то время как среднероссийский показатель составил 5115 руб.

Относительно невысокий уровень доходов консолидированного бюджета региона приводит к необходимости более эффективно использовать бюджетные средства с целью добиться необходимого результата с минимально возможными затратами:

В 2003 г. собственные доходы консолидированного бюджета Белгородской области в расчете на душу населения были на 13% ниже среднего показателя по ЦФО без учета г. Москвы и на 56% ниже аналогичного показателя с учетом г. Москвы.

Существующая в настоящее время система управления общественными финансами региона имеет значительные резервы повышения эффективности использования средств, обусловленные следующими факторами:

Отсутствует четкая система целеполагания и постановки задач, для решения которых расходуются бюджетные средства.

Основным принципом финансирования в настоящее время является поддержание функционирования сложившейся сети бюджетных учреждений и органов власти. При этом недостаточно четко определено, какие задачи решают в каждый конкретный момент эти учреждения и органы власти и каких результатов они должны добиться по окончании планового периода. Отсутствует также четкое понимание вопроса о том, оптимальна ли система управления и финансирования их деятельности для достижения поставленных задач.

Отсутствует систематический анализ потребностей и предпочтений потребителей бюджетных услуг при планировании деятельности органов государственной власти.

Подобная ситуация приводит к тому, что бюджетные услуги населению предоставляются так, как это сложилось за предшествовавшие годы существования системы. При этом анализ потребностей потребителей бюджетных услуг и их удовлетворенности этими услугами проводится недостаточно системно и не всегда увязывается с планами дальнейшей деятельности органов государственной власти. В этих условиях вероятна ситуация, когда ресурсы расходуются неэффективно, и при сохранении существующего объема финансирования можно было бы добиться более высокой степени удовлетворенности потребителей.

Отсутствует эффективная система стимулирования субъектов бюджетного процесса.

Поскольку отсутствует четкое понимание целей, на которые расходуются бюджетные средства, невозможно оценить, насколько хорошо работают те или иные ведомства и те или иные учреждения. При этом затруднена не только внешняя оценка, но и внутренняя самооценка.

Субъекты бюджетного процесса не заинтересованы и не могут планировать собственную деятельность на достаточно длительный период времени и повышать эффективность своего функционирования (в случае снижения затрат на выполнение какой-либо функции, снижается и общее финансирование, хотя в ряде случаев более эффективно было бы сохранить эти средства в распоряжении этого субъекта бюджетного процесса).

Таким образом, существующее устройство бюджетного процесса оказывает дестимулируюшее воздействие на его субъектов.

Отсутствует четко налаженная система взаимодействия между различными уровнями бюджетной системы.

До последнего времени полномочия и ответственность между уровнями бюджетной системы были распределены недостаточно четко, вследствие чего решения, принимаемые на одном уровне, должны были выполняться усилиями органов власти нижестоящего уровня, у которых зачастую отсутствовала как соответствующая информация, так и необходимые ресурсы.

Реформа системы межбюджетных отношений, реализуемая на федеральном уровне, положила начало упорядочению процесса взаимодействия между уровнями бюджетной системы. В то же время необходимо проделать значительный объем работы с тем, чтобы эти нововведения начали работать на региональном и местном уровнях. Старая (неэффективная, но работавшая) система межбюджетных отношений постепенно становится нелегитимной, а для создания новой (эффективной и работающей) системы требуются значительные усилия.

Создаваемый новый уровень бюджетной системы (поселения) не обеспечен кадровыми, техническими и методическими ресурсами.

Формирование нового уровня бюджетной системы при отсутствии необходимых технологий и кадров создаст существенную угрозу ухудшения общей эффективности функционирования бюджетной системы региона, т.к. формальная передача ряда функций и полномочий не будет подкреплена реальной возможностью их осуществления. Поэтому необходимо проделать большую работу на региональном и муниципальном уровне для минимизации данного риска.

2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ

Основной целью реформы системы управления общественными финансами Белгородской области является повышение эффективности использования бюджетных средств, подразумевающее:

Повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;

Снижение затрат на предоставление бюджетных услуг и выполнение функций государства.

Для достижения данной комплексной цели, а также учитывая те недостатки системы управления общественными финансами Белгородской области, которые были перечислены выше, необходимо произвести реформу трех основных составляющих системы управления общественными финансами:

Реформу бюджетного процесса;

Реформу системы межбюджетных отношений;

Реформу государственного сектора экономики.

Кроме того, необходимо осуществить значительные изменения в ряде других сфер деятельности органов государственной власти, результатом которых должно стать повышение качества и эффективности управления общественными финансами Белгородской области.

2.1. Реформирование бюджетного процесса

Реформа бюджетного процесса в Белгородской области будет направлена на внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

В рамках внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат планируется реализовать следующие меры:

Разработать перечень предоставляемых бюджетных услуг и стандартов их качества. Разработка подобного перечня позволит добиться следующих результатов:

> Повысит информированность потребителей бюджетных услуг;

> Повысит ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг;

> Создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области.

Разработать формализованные показатели результатов деятельности субъектов общественного сектора (органов государственной власти и бюджетных учреждений).

Разработка формализованных показателей позволит как самим органам власти и учреждениям, так и внешним субъектам (прежде всего, финансирующим органам и населению) более четко понимать цели и задачи, которые должны быть достигнуты при соблюдении определенных ресурсных (прежде всего, временных и финансовых) ограничениях. Показатели результатов деятельности должны быть напрямую увязаны с перечнем бюджетных услуг и стандартами их качества. Должны быть четко определены полномочия и ответственность органов государственной власти и их руководителей за обеспечение предоставления той или иной бюджетной услуги. Только в этом случае все бюджетные услуги будут предоставляться в требуемом объеме и надлежащего качества.

Использовать показатели востребованности бюджетных услуг и показатели результативности деятельности субъектов бюджетного процесса при планировании расходов бюджета. Установление зависимости бюджетного финансирования от эффективности деятельности той или иной отрасли государственного сектора экономики, а также от востребованности этой деятельности со стороны потребителей бюджетных услуг позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы и повысить удовлетворенность потребителей бюджетных услуг.

Расширить временной горизонт бюджетного планирования.

Расширение временного горизонта бюджетного планирования позволит Белгородской области ставить и решать более амбициозные задачи, выходящие за рамки одного бюджетного года, а также окажет стимулирующее воздействие на субъектов бюджетного процесса, повысит их самостоятельность и ответственность. Для достижения этой задачи необходимо усовершенствовать структуру и статус принимаемых перспективных финансовых планов Белгородской области, использовать их как полноценный инструмент бюджетного планирования.

2.2. Реформирование системы межбюджетных отношений

Успех реформирования системы управления общественными финансами в значительной степени зависит от усилий, предпринимаемых органами местного самоуправления. Вследствие этого реформа системы межбюджетных отношений является одним из наиболее актуальных вопросов. Дополнительное значение реформированию межбюджетных отношений придает реформа, реализуемая на федеральном уровне.

В рамках реформирования системы межбюджетных отношений Белгородская область ставит перед собой следующие основные задачи:

Упорядочение отношений между уровнями бюджетной системы в Белгородской области.

Оздоровление муниципальных финансов. Для решения этих задач необходимо:

Определить административно-территориальные границы муниципальных образований с учетом сложившегося производственного потенциала, природных и материальных ресурсов.

Установление границ является необходимым условием дальнейшего построения системы межбюджетных отношений. От того, насколько продуманно будут определены границы, во многом зависит жизнеспособность созданных муниципальных образований и возможность осуществления функций местного самоуправления.

Провести детальное разграничение расходных полномочий.

Вопрос разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы тесно связан с вопросом разграничения собственности. Вследствие этого Белгородская область, используя принцип децентрализации, планирует определить, на какой уровень будут возложены те или иные полномочия, и на основе проведенного разграничения провести перераспределение собственности (бюджетных учреждений, объектов имущества и т.п.)

Усовершенствовать систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы посредством:

> Установления на долгосрочной основе стабильных нормативов отчислений от тех налогов, которые соответствуют следующим критериям:

- Относительно высокая равномерность распределения налоговой базы по территории области;

- Относительно невысокая мобильность налоговой базы;

- Возможность местных органов власти влиять на величину поступлений.

Уже в настоящее время Белгородская область стремится минимально менять нормативы отчислений. На протяжении последних пяти лет нормативы отчислений для муниципальных образований - получателей финансовой помощи были едиными и не менялись, за исключением случаев изменения законодательства на федеральном уровне. За время реформирования, стабильная система нормативов отчислений должна быть сформирована и для муниципальных образований - доноров.

> Закрепления за муниципальными образованиями доходных источников, доходы от которых соразмерны переданным расходным полномочиям.

Создать для муниципальных образований систему жестких бюджетных ограничений, что предполагает:

> Совершенствование процедур предоставления финансовой помощи, их адаптацию к четырехуровневой бюджетной системе.

В рамках реализации реформы Белгородская область планирует разработать и законодательно закрепить методики формирования и распределения средств следующих фондов:

- Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов;

- Регионального фонда финансовой поддержки поселений;

- Районного фонда финансовой поддержки поселений;

- Фонда муниципального развития;

- Фонда софинансирования социальных расходов.

Учитывая сложившуюся структуру распределения социально-экономического потенциала по муниципальным образованиям, Белгородская область не планирует использовать отрицательные трансферты.

> Разработку и закрепление процедур предоставления муниципальным образованиям бюджетных кредитов.

В настоящее время процедура предоставления муниципальным образованиям бюджетных ссуд уже устоялась. В то же время она не закреплена никаким нормативным правовым документом, что негативно влияет на взаимоотношения с местными бюджетами. Принимая во внимание исключение такой формы межбюджетных трансфертов как "бюджетные ссуды", в области будет разработан и закреплен нормативным правовым актом порядок предоставления бюджетных кредитов, содержащий запрет на предоставление кредитов в случае наличия просроченной задолженности по ранее выданным бюджетным кредитам.

Нехватка материальных, кадровых и методических ресурсов на местном уровне является одной из существенных проблем системы управления общественными финансами Белгородской области. Проводимая на федеральном уровне реформа системы межбюджетных отношений, одним из направлений которой является создание четырехуровневой бюджетной системы, требует дополнительных ресурсов, что, без принятия адекватных мер, может привести к еще большему усугублению ситуации. Для решения задачи оздоровления муниципальных финансов, как на районном, так и на поселенческом уровне Белгородская область планирует реализовать следующий комплекс мер:

Проводить кустовые семинары с представителями органов местного самоуправления по вопросам формирования, исполнения и контроля за бюджетами поселений муниципальных районов и городских округов;