ГУБЕРНАТОР НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 19 декабря 2012 года N 295-р
О формировании системы социального питания населения
Новосибирской области
В целях совершенствования системы организации социального питания в учреждениях социальной сферы и продовольственной поддержки населения Новосибирской области:
1. Утвердить прилагаемую Стратегию формирования системы социального питания Новосибирской области (далее – Стратегия).
2. Первому заместителю Губернатора Новосибирской области Соболеву А.К. и заместителю Губернатора Новосибирской области Колончину К.В. до 28.12.2012 подготовить предложения по созданию в структуре Правительства Новосибирской области органа исполнительной государственной власти Новосибирской области, выполняющего функции по организации и координации деятельности по созданию нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы социального питания, взаимодействия органов исполнительной власти, муниципальных районов, учреждений социальной сферы и бизнеса по вопросам создания и функционирования региональной системы социального питания.
3. Министерству экономического развития Новосибирской области (Струков А.Н.) и министерству финансов и налоговой политики Новосибирской области (Голубенко В.Ю.) определить источник и обеспечить финансирование мероприятий, связанных с реализацией Стратегии.
4. Областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области до 15.02.2013 подготовить предложения по внесению изменений в нормативно-правовые акты Новосибирской области, учитывающие положения Стратегии.
5. Контроль за исполнением настоящего распоряжения оставляю за собой.
Губернатор области
В.А.Юрченко
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Губернатора Новосибирской области
от 19.12.2012 N 295-р
СТРАТЕГИЯ
формирования системы социального питания населения
Новосибирской области
I. Общие положения
Стратегия формирования системы социального питания населения Новосибирской области (далее - Стратегия) разработана в соответствии с распоряжением Губернатора Новосибирской области от 13 сентября 2012 года N 209-р «О создании рабочей группы по разработке Стратегии организации социального питания населения Новосибирской области».
Приоритетами Стратегии является реализация положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 (далее - Доктрина), Основ государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 г. N 1873-р, Стратегии демографической политики РФ на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351, Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2012 г. N 559-р (далее -Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности), Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. N 717 (далее - Государственная программа на 2013-2020 годы), Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса на период до 2020 года, утвержденной приказом Федерального агентства по рыболовству 30 марта 2009 г. N 246 (далее - Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса) применительно к условиям социально-экономического развития Новосибирской области, в части касающейся:
реализации стратегического национального и областного приоритета повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения;
сохранения и укрепления здоровья населения, профилактики заболеваний, обусловленных неполноценным и несбалансированным питанием;
устойчивого развития отечественного производства продовольствия и сырья;
достижения и поддержания физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;
государственной поддержки сбалансированного горячего питания в учреждениях социальной сферы;
формирования системы социального питания и продовольственной помощи уязвимым слоям населения;
формирования эффективной системы производства и товаропроводящей инфраструктуры для обеспечения социального питания, в том числе за счет создания сети предприятий социального питания (комбинатов социального питания, производственно-логистических центров, столовых со специализированными цехами и др.) (далее - предприятия социального питания) в Новосибирской области.
Предполагается разработать и осуществить комплекс законодательных и организационных мер, направленных на развитие производства пищевых продуктов для социального питания, обеспечение безопасности таких продуктов, повышение роли российских товаропроизводителей в их производстве.
II. Основные понятия
Социальное питание - питание отдельных групп населения на основе рациональных норм потребления за счет или с участием бюджетов различных уровней непосредственно в государственных (муниципальных) учреждениях.
Система социального питания и оказания продовольственной помощи включает в себя органы управления, учреждения, в которых организуется социальное питание, организации, производящие пищевую продукцию для социального питания, а также группы населения, для которых организуется социальное питание.
Основная задача системы социального питания состоит в обеспечении питанием детей в дошкольных образовательных учреждений, обучающихся в образовательных учреждениях, больных, находящихся на излечении в лечебно-оздоровительных учреждениях, лиц, находящихся в стационарных учреждениях социальной защиты.
Стратегия направлена на реализацию общегосударственной стратегии, суть которой состоит в модернизации системы социального питания путем индустриализации производства и распределения пищевой продукции.
Под индустриализацией производства продукции для социального питания подразумевается:
централизация процессов производства и реализации продукции (т.е. централизация товарных и денежных потоков);
использование при производстве продукции современных промышленных способов переработки сельскохозяйственного сырья и пищевых продуктов;
формирование вертикально интегрированных структур производства и реализации продукции;
максимальный уровень ресурсосбережения, механизации и автоматизации всех производственных процессов.
Продовольственная помощь - способы государственной поддержки уязвимых слоев населения, направленные на улучшение питания и достижение его сбалансированности с учетом рекомендуемых рациональных норм потребления пищевых продуктов.
Основные формы продовольственной помощи:
организация бесплатного (льготного) питания в системе социального питания для лиц из уязвимых слоев населения при их нахождении в учреждениях социальной сферы;
выдача продовольственных сертификатов.
К уязвимым слоям населения относятся:
дети из малоимущих и многодетных семей;
обучающиеся из малоимущих и многодетных семей в образовательных учреждениях;
беременные и кормящие женщины;
малоимущие инвалиды;
малоимущие пенсионеры;
иные категории лиц по решению соответствующих органов государственной власти.
При выдаче продовольственных сертификатов продовольственная помощь может оказываться путем предоставления:
бесплатного (льготного) питания в специализированных предприятиях системы социального питания;
возможности приобретения определенного ассортимента пищевых продуктов в предприятиях торговли.
Рациональные нормы потребления пищевых продуктов - рационы питания, представленные в виде наборов пищевых продуктов в объемах и соотношениях, отвечающих современным научным принципам здорового питания.
Экономическая доступность социального питания - возможность получения продуктов питания в объемах и ассортименте не менее установленных рациональных норм потребления в соответствии с уровнем доходов населения, в том числе за счет субсидий на питание из бюджетных и внебюджетных источников.
Физическая доступность социального питания - уровень развития товаропроводящей инфраструктуры и производства готовой пищи, обеспечивающий возможность предоставления питания в объемах и ассортименте не менее установленных рациональных норм потребления пищевых продуктов.
III. Состояние и проблемы производства пищевых продуктов
для обеспечения социальным питанием в Новосибирской области
В число важнейших социально-экономических задач Новосибирской области входят повышение качества жизни населения, снижение заболеваемости, обеспечение продовольственной безопасности страны и региона, реализация демографической политики государства.
Важную роль в решении указанных задач должна сыграть глубокая модернизация системы социального питания, включая совершенствование законодательства и нормативно-правового регулирования, развитие форм и методов производства сельскохозяйственного сырья и готовых пищевых продуктов для обеспечения социальным питанием и уязвимых слоев населения, формирование нового производственного аппарата отрасли и развитие человеческого фактора.
Ускоренный рост производства отечественных пищевых продуктов для обеспечения высококачественным питанием социально-демографических групп населения и уязвимых слоев населения в целом является долгосрочной стратегической задачей государственного уровня.
Для агропромышленного комплекса Новосибирской области обеспечение социальным питанием и уязвимых слоев населения является важным направлением формирования устойчивого спроса на безопасное и качественное отечественное продовольственное сырье и пищевые продукты глубокой переработки (полуфабрикаты, обогащенные и органические продукты, готовые блюда). Развитие производства таких продуктов для обеспечения учреждений социальной сферы на последующую перспективу становится экономически и технологически обоснованным конкурентным преимуществом местных производителей на других рынках сбыта пищевых продуктов. Вместе с тем, несмотря на наличие производственных возможностей, фактическое потребление полуфабрикатов и обогащенных микронутриентами продуктов, специальных продуктов детского и лечебного питания осуществляется в объемах, недостаточных для удовлетворения потребностей соответствующих социально-демографических групп населения Новосибирской области.
Общая численность населения Новосибирской области, входящего в систему социального питания, оценивается около 545 тыс. человек.
Потенциальный объем потребности в пищевых продуктах для их питания по рациональным нормам потребления (при 100% охвате) в 2020 году оценивается в 6,3 млрд. рублей в год при потреблении порядка 139,3 тыс. тонн продовольствия и сельскохозяйственного сырья в год. С учетом потребности корпоративного питания и при создании системы оказания продовольственной помощи уязвимым слоям населения (не входящим в систему социального питания) совокупный объем потребления пищевых продуктов может составить более 10 млрд. рублей в год при потреблении порядка 220 тыс. тонн продовольствия и сельскохозяйственного сырья в год.
Социальное питание организовано по ведомственному принципу. Соответствующие объекты инфраструктуры находятся в ведении государственных (муниципальных) структур, ими финансируются и контролируются.
Существующий уровень потребления пищевых продуктов в Новосибирской области пока не в полной мере соответствует современным требованиям. Так, объемы потребления в Новосибирской области в 2008 году по ряду основных пищевых продуктов ниже рациональных норм потребления: по мясу и мясопродуктам - на 16 %, по молоку и молочным продуктам - на 9 %, по фруктам и ягодам - на 52%, рыбе и рыбопродуктам - на 45 %. Больше рациональных норм потребляется сахара (на 46 %) и хлебных продуктов (на 34 %).
Возможности улучшения общей структуры питания населения Новосибирской области за счет повышения сбалансированности питания (по нутриентам и продуктам, недостаточно потребляемым в области) в учреждениях социальной сферы используются не в полном объеме. Проведенный в 2012 году мониторинг школьного питания в Новосибирской области показал, что в рационе питания детей и других потребителей в социальной сфере недостаточно свежих овощей, фруктов и мясных продуктов.
Так, коэффициент обеспеченности сбалансированного питания денежными средствами в общеобразовательных учреждениях (по данным проведенного мониторинга) по основным продуктам питания составляет в среднем 68%.
Для достижения к 2020 году сбалансированности питания (предусмотрено Основами государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2020 года) потребуется поэтапно увеличить стоимость питания. Это означает не только значительные дополнительные бюджетные затраты, но для общеобразовательных учреждений и увеличение затрат отдельных групп населения (родителей, полномочных представителей и др., для которых такое увеличение стоимости может быть либо экономически недоступно, либо не обосновано с точки зрения качества предоставляемой услуги). При этом, по данным мониторинга, эффективность использования денежных средств на закупку продовольствия для школьного питания в области в среднем составляет около 75%. Таким образом, повышение эффективности закупок может обеспечить достижение требуемых показателей сбалансированности при незначительном увеличении стоимости питания.
Одним из важных факторов, препятствующим созданию товаропроводящей инфраструктуры для местных производителей высококачественной продукции для социального питания, является отсутствие мониторинга доли продуктов местного производства в закупках, а также выполнения соответствующих требований к качеству продуктов, которые нередко не соблюдаются, либо не установлены.
Проблема состоит, прежде всего, в децентрализации и недостаточном финансировании. Развитие и создание новых комбинатов, предназначенных только для школьного питания, не решают проблему экономической эффективности (комбинаты школьного питания работают не более 200 дней в году на обеспечение школ). При переходе к единой системе социального питания (включая обеспечение всех бюджетных учреждений, включая и те, которые работают постоянно), создание предприятий социального питания приведет к сбалансированному питанию и полному охвату. При этом не только увеличивается объем производства, но и достигается необходимая ритмичность. Выход на рентабельность подразумевает, что часть мощностей в перспективе будут задействованы на обеспечение питания на предприятиях независимо от форм собственности.
Не менее важным является также недостаточный контроль за состоянием системы социального питания, применение устаревших технологий, недостаточное развитие логистической инфраструктуры.
Бюджетная эффективность затрат (без учета закупок продовольствия) на организацию питания также остается низкой. Это связано, в первую очередь, с тем, что в данной сфере не формируются рыночные отношения, издержки по оснащению пищеблоков и их содержанию, содержанию персонала и другие затраты покрываются, в основном, за счет бюджетных средств. Все задачи по организации питания возложены на руководителей учреждений и органы управления, для которых данная деятельность является непрофильной. В этих условиях недостаточна эффективность мер по ресурсосбережению, повышению производительности труда, внедрению современных технологий и, в конечном итоге, по повышению качества и безопасности питания. Оценка бюджетной эффективности внедрения аутсорсинга в сфере организации питания только в образовательных учреждениях г. Новосибирска показывает, что ежегодная экономия затрат на содержание пищеблоков и персонала может составить порядка 150 млн. руб. в год. При использовании 50% экономии на частичную компенсацию увеличения стоимости питания для 50% школьников (100% школьников из семей, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, и до 40% школьников из семей, среднедушевой доход которых не превышает 2-х кратной величины прожиточного минимума), остальные средства, то есть порядка 75 млн. руб. в год могут использоваться на развитие материально-технической базы социального питания.
При формировании условий для привлечения в данную сферу крупных пищевых предприятий и специализированных на социальном питании кейтеринговых компаний данные средства могут обеспечить создание на условиях частно-государственного партнерства (при уровне господдержки до 30% от затрат) предприятий социального питания, что позволит в течение 7 лет и с учетом действующих программ школьного питания переоснастить пищеблоки бюджетных учреждений. При этом, затраты на переоснащение пищеблоков снизятся в 1,5 - 2 раза за счет их реконструкции в доготовочные и раздаточные.
Оказание продовольственной помощи населению в настоящее время в Российской Федерации практически не применяется. При этом, данная мера адресной поддержки малоимущих граждан позволит существенно улучшить питание данных категорий населения в Новосибирской области и повысить в перспективе платежеспособный спрос на основные виды продовольствия.
Основные проблемы развития системы социального питания относятся к сфере государственно-правового регулирования, обновления производственного аппарата и повышения технико-технологического уровня производства, укрепления производственно-экономических связей отрасли с сельским хозяйством и пищевой промышленностью, совершенствования управления и мониторинга процессов развития.
В области государственно-правового регулирования:
1. В правовых актах не предусмотрена обязанность областных органов исполнительной власти и администраций муниципальных образований по организации социального питания в соответствии с установленными рациональными нормами и выделению соответствующего финансирования.
2. Отсутствуют нормативные акты, в которых должны быть установлены обязательные нормы потребления пищевых продуктов для отдельных групп потребителей социального питания вместо действующих рекомендуемых норм.
3. Требуется внесение изменений в ряд действующих нормативных актов, связанных с организацией производства пищевых продуктов и питания в учреждениях социальной сферы.
4. Нуждаются в уточнении правовые акты, создающие благоприятные условия осуществления инвестиционной деятельности для развития услуг в области социального питания и привлечения к развитию отрасли хозяйствующих субъектов всех форм собственности.
В области обновления производственного потенциала системы социального питания и повышения технологического уровня производства:
1. Препятствием для решения задач по организации полноценного питания является состояние материально-технической базы ряда пищеблоков образовательных, лечебных, социальных и других учреждений и предприятий. Технологическое оборудование для приготовления пищи в целом по отрасли морально и физически устарело.
2. Применяемые технологии производства продукции социального питания неэффективны в части использования материальных, энергетических, трудовых и иных видов ресурсов, сопровождаются большими отходами. Потенциал имеющихся современных пищевых производств для обеспечения бюджетных учреждений используется недостаточно.
В области укрепления производственно-экономических связей отрасли с сельским хозяйством:
1. Программы развития агропромышленного комплекса Новосибирской области слабо увязаны с развитием социального питания.
2. Возможности обеспечения систем питания в социальной сфере за счет отечественной сельскохозяйственной продукции и продуктов высокой степени готовности используются не в полном объеме.
3. Не задействован в полной мере потенциал организаций потребительской кооперации, крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых форм хозяйствования для обеспечения пищевыми продуктами системы социального питания в сельской местности.
В области совершенствования системы управления и мониторинга процессов развития:
