Действующая система местного самоуправления в Архангельской области сформировалась в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, концепция которого предусматривала переход к введению на сельской территории двухуровневой системы местного самоуправления - сельских (городских) поселений, объединенных в муниципальные районы.
Основным критерием создания сельского поселения изначальная концепция Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (пункт 11 части 1 статьи 11) предусматривала пешеходную доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Именно этот подход был заложен в основу определения статуса и границ муниципальных образований при разработке и принятии областного закона от 23 сентября 2004 года N 258-внеоч.-ОЗ "О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области".
Уже в ходе начала реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ было скорректировано его содержание и критерий пешеходной доступности не стал являться обязательным в связи с тем, что Федеральным законом от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в пункт 11 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ включено словосочетание "как правило".
Такое изменение концепции Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ позволило еще до его вступления в силу с 1 января 2006 года и окончания переходного периода при установлении статуса и границ территорий муниципальных образований сократить количество вновь создаваемых сельских поселений на территориях муниципальных районов.
В Архангельской области такие решения приняты применительно к Няндомскому муниципальному району (создано три поселения), Котласскому муниципальному району (создано четыре поселения, областным законом от 2 марта 2005 года N 3-2-ОЗ количество сельских поселений уменьшено на два поселения), Виноградовскому муниципальному району (областным законом от 3 марта 2005 года N 15-2-ОЗ количество сельских поселений уменьшено на пять), Каргопольскому муниципальному району (областным законом от 26 апреля 2005 года N 23-3-ОЗ количество сельских поселений уменьшено на шесть), Онежскому муниципальному району (областным законом от 26 апреля 2005 года N 24-3-ОЗ количество сельских поселений уменьшено на девять).
Отсутствие реальной способности осуществлять местное самоуправление на территориях небольших городских и сельских поселений вследствие отсутствия необходимых для этого ресурсов (кадровых, финансовых, имущественных и иных) и изменение концепции Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вызвало процесс укрупнения городских и сельских поселений.
Основной целью укрупнения муниципальных образований являлось повышение эффективности муниципального управления, оптимизация местных бюджетов, укрупнение кадрового потенциала и привлечение квалифицированных кадров.
Взвешенный подход к укрупнению поселений дает возможность добиться относительного "выравнивания" территорий с точки зрения их бюджетной обеспеченности. При рассмотрении возможности объединения одним из критериев для вновь образуемых поселений считается повышение доли собственных доходов в общем объеме доходов вновь образуемого поселения.
Сокращение количества сельских поселений положительным образом сказывается на управляемости и мобильности местной власти, позволяет в дальнейшем сэкономить организационные и финансовые ресурсы на проведение выборов.
При укрупнении муниципальных образований сокращаются расходы на управление и средства местного бюджета высвобождаются для решения проблем муниципального образования, его дальнейшего развития. Укрупнение поселений позволяет уменьшить численность муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления. При этом в каждом вновь образованном поселении штат сотрудников местной администрации, наоборот, несколько увеличится, что позволит эффективнее распределить увеличивающиеся обязанности и нагрузку между муниципальными служащими и иными работниками местной администрации.
Практика реализации реформы местного самоуправления показала, что в маленьких поселениях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения. Как правило, на территории таких поселений нет своих собственных производств, ресурсной базы, а значит, нет и налогооблагаемой базы. При этом в штате местной администрации сельского поселения состоит по 5 - 6 муниципальных служащих, а также глава муниципального образования и депутаты представительного органа муниципального образования. В результате в некоторых сельских поселениях удельный вес расходов на содержание управленческого аппарата достигает 70 - 90 процентов местного бюджета.
Начиная с 2007 года в субъектах Российской Федерации начался процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления, основную тенденцию которого составляло укрупнение поселений.
Это объясняется тем, что муниципальные образования, особенно небольшие, поселенческого уровня, столкнулись со сложностями при исполнении своих полномочий. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, уже в 2007 году в России зафиксировано 79 случаев преобразования муниципальных образований, причем 70 из них - путем объединения.
В течение 2007 и 2008 годов укрупнение сельских поселений прошло в Кировской, Вологодской, Нижегородской, Пензенской, Тамбовской областях, Республике Мордовия, Республике Башкортостан, Республике Татарстан.