2.1. Компетенция органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Опасность для общества последствий чрезвычайных ситуаций обуславливает необходимость участия в их предупреждении и ликвидации как федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления, граждан и организаций.
Федеральным законодательством закреплены конкретные полномочия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, входящие в компетенцию органов местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения.
Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, в которые входят также вопросы, связанные с защитой населения от чрезвычайных ситуаций.
Решение вопросов местного значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно за счет средств местного бюджета.
Органы местного самоуправления могут также наделяться отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что в этом случае делегирование государством полномочий должно осуществляться с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Возможность передачи тех или иных государственных полномочий прямо предусмотрена, например, Лесным кодексом Российской Федерации, в котором установлено, что муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Органы местного самоуправления поселения вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Необходимо отметить, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разрешает органам местного самоуправления решать и иные вопросы (причем они не называются вопросами местного значения) при условии наличия у них соответствующих материальных ресурсов (ч.2 ст.14, ч.2 ст.15, ч.2 ст.16).
В перечень вопросов местного значения в области защиты от чрезвычайных ситуаций Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаемых органами местного самоуправления городских поселений, городских округов и муниципальных районов, включено осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения.
В соответствии с ч.3 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями также может закрепляться участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения.
Что касается осуществления мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, то анализ частей 3 и 4 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет сделать вывод, что эти полномочия законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями закрепляться не могут, но на территориях сельских поселений этот вопрос решается органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
В этом случае данный вопрос является вопросом местного значения муниципальных районов.
Наряду с указанными полномочиями, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривает иные вопросы местного значения, которые не названы в качестве полномочий органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, но являются, по сути, таковыми, поскольку направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций и защиту населения и территорий муниципальных образований от их последствий.
К таким вопросам местного значения в соответствии Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся:
- для поселений (ст.14) - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, организация и осуществления мероприятий по гражданской обороне, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, осуществление муниципального лесного контроля, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- для муниципального района (ст.15) - организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, организация и осуществления мероприятий по гражданской обороне;
- для городского округа (ст.16) - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
- для внутригородского района (п.4 ч.1 ст.16.2) - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением наделены правом на создание муниципальной пожарной охраны.
Указанные органы местного самоуправления создают муниципальную пожарную охрану за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Нормы, закрепляющие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования в части защиты от чрезвычайных ситуаций носят бланкетный характер.
Содержание этих полномочий раскрываются в "отраслевых" законах - Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", Федеральном законе от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", Водном кодексе Российской Федерации.
В соответствии с требованиями части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно:
а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;