В соответствии со Сводным планом контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, на первое полугодие 2017 г. Контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проведена проверка исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам организации погребения и похоронного дела.
В Российской Федерации ежегодно уходит из жизни в среднем 2 млн. человек. Государством гарантируется предоставление основных услуг по погребению умерших на безвозмездной основе (далее - гарантированные услуги) либо выплата социального пособия на погребение. На эти цели за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов расходуется порядка 20 млрд. рублей в год. В свою очередь, по данным Росстата, объем рынка платных ритуальных услуг в 2015 году составил 60 млрд. рублей.
Согласно Федеральному закону "О погребении и похоронном деле" нормативно-правовое регулирование в сфере погребения и похоронного дела осуществляется на основании данного федерального закона, других нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем в названной сфере не завершено формирование понятийного аппарата. В частности, не установлены понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела", "семейное (родовое) захоронение" и ряд других.
Кроме того, проверка показала, что в условиях регулирования наиболее важных вопросов организации похоронного дела на муниципальном уровне граждане сталкиваются с избыточностью процедур по оформлению необходимых для погребения документов, низким качеством ритуальных услуг, отсутствием квалифицированных ритуальных агентов, навязыванием дорогостоящих услуг, вымогательством и другими нарушениями.
Для организации похорон граждане вынуждены оформлять более 5 документов в различных инстанциях, в том числе в учреждениях здравоохранения, органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, органах местного самоуправления, специализированных службах по вопросам похоронного дела (далее - специализированные службы), межведомственное взаимодействие которых отсутствует. Перемещения заявителей между названными учреждениями с учетом очередей и волокиты при оформлении документов по сути представляют собой "похоронный марафон".
Проверка показала, что условия для предоставления гарантированных услуг в значительной части муниципальных образований не созданы. Так, надлежащее информирование граждан о полагающихся им гарантированных услугах не обеспечивается, более того, отмечаются случаи отказа в их предоставлении (Республика Крым, Ростовская и Тюменская области). В результате гарантированными услугами пользуются не более 20% родственников.
В большинстве муниципальных образований республик Бурятия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Краснодарского края, Самарской, Тамбовской, Ульяновской областей и ряда других регионов не утверждены требования к качеству гарантированных услуг.
В свою очередь, установленные органами местного самоуправления требования к качеству одних и тех же гарантированных услуг (похоронные принадлежности, их доставка) существенно различаются даже в пределах одного региона.
Так, в Республике Коми в городских округах Сыктывкар, Сосногорск и Ухта предусмотрено предоставление необитого деревянного гроба, а в муниципальных районах Прилузский и Усть-Куломский - деревянного гроба, обитого тканью. В муниципальных районах Шебекенском и Ракитянском Белгородской области организация погрузочно-разгрузочных работ и укладывание тела умершего в гроб осуществляются представителем умершего, а в Старооскольском городском округе - рабочими специализированной службы. В г.Бийске Алтайского края в рамках гарантированных услуг предоставляется необитый гроб, изготовленный из необрезного пиломатериала, а в Змеиногорском районе - обитый тканью, в г.Белокуриха - обитый бархатом.
Действующим законодательством предусмотрено оказание услуг по погребению умерших специализированными службами. Вместе с тем в настоящее время из 7881 организации различной организационно-правовой формы, оказывающей ритуальные услуги, лишь 2016 организаций - это специализированные службы.
При этом деятельность коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих оказание данных услуг на платной основе, не урегулирована. Порядок взаимодействия специализированных служб с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями также не определен.
Фактически в каждом шестом муниципальном районе и городском округе специализированные службы не созданы (Краснодарский и Хабаровский края, Амурская, Курганская, Челябинская области) либо их функции возложены на непрофильные учреждения, осуществляющие деятельность в сферах транспорта и теплоснабжения (республики Коми, Мордовия и Татарстан, Амурская и Магаданская области). Часто их функции передаются коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям (Приморский край и Тюменская область).
В большинстве случаев специализированные службы не располагают необходимым для оказания ритуальных услуг материально-техническим и кадровым потенциалом (Республика Адыгея, Краснодарский край, Астраханская, Ростовская области).
В этих условиях ритуальные агенты навязывают родственникам умерших дорогостоящие услуги и похоронные принадлежности, как правило, без должного оформления (например, в г.Москве). Стоимость таких услуг существенно превышает размер социального пособия (в отдельных случаях - более чем в 10-15 раз), что делает их недоступными для граждан. В итоге образовался неучтенный рынок ритуальных услуг, ежегодный оборот которого, по оценкам специалистов, составляет 120-150 млрд. рублей.
В отсутствие должного регулирования сложилась практика предоставления (резервирования) земельных участков на платной основе для организации семейных (родовых) захоронений (Красноярский край, Самарская область). При этом их стоимость в отдельных случаях превышает 1 млн. рублей.
Более того, в отсутствие необходимого регионального законодательства в ряде муниципальных образований республик Адыгея и Марий Эл, Брянской, Кировской и Курской областей предоставление земельных участков для создания семейных (родовых) захоронений, в том числе на платной основе, регулируется муниципальными правовыми актами.
Проверка показала, что зачастую отсутствуют различия между установленными размерами земельных участков, гарантируемых в целях погребения, предоставляемых на бесплатной основе и за плату, либо эти размеры отличаются незначительно (Приморский край, Тверская область). В результате земельные участки, подлежащие предоставлению на безвозмездной основе, выделяются за плату якобы под такие захоронения (г.Москва, Калининградская, Нижегородская области).
В этой связи требуется проработать вопрос о предоставлении (резервировании) участков для погребения умерших на платной основе, в том числе для создания семейных (родовых) захоронений, только на специально созданных коммерческих кладбищах.
В соответствии в законодательством специализированным службам возмещается стоимость гарантированных услуг в размере, установленном органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации возмещается стоимость указанных услуг в пределах фиксированного размера (с 1 февраля 2017 г. - 5,6 тыс. рублей).
В ходе проверки установлено, что, несмотря на обязанность органов местного самоуправления устанавливать стоимость гарантированных услуг, на сегодняшний день она не определена в значительном количестве муниципальных образований (республики Бурятия, Марий Эл и Мордовия, Пермский край, Астраханская, Оренбургская, Пензенская, Ульяновская области и другие регионы).
В свою очередь, в отсутствие единой методики формирования стоимости гарантированных услуг ее размер существенно варьируется даже в регионах, расположенных в пределах одного федерального округа. Так, максимальная стоимость таких услуг в Республике Саха (Якутия) составляет 47,2 тыс. рублей, а в Чукотском автономном округе - 158,9 тыс. рублей, в Ханты-Мансийском автономном округе - 15,9 тыс. рублей, а в Ямало-Ненецком автономном округе - 55,1 тыс. рублей.
При этом стоимость гарантированных услуг, предоставляемых в пределах одного региона, зачастую не соответствует их качеству. В Сахалинской области в рамках гарантированных услуг в Охинском городском округе предоставляется гроб без обивки тканью стоимостью 2737 рублей, а на территории Анивского городского округа - гроб с обивкой стоимостью 1754 рублей. В Тюменской области в Сладковском муниципальном районе стоимость деревянного гроба с обивкой тканью составляет 2000 рублей, а в Тобольском и Уватском муниципальных районах - из необрезного материала древесины хвойных пород - 2245,8 и 2800,4 рубля соответственно.
Законодательно за родственниками и близкими умершего закреплено право на получение социального пособия на погребение взамен гарантированных услуг. Однако размер такого пособия (5,6 тыс. рублей) зачастую существенно ниже стоимости гарантированных услуг. Так, в г.Нарьян-Маре и г.Магадане стоимость гарантированных услуг в 3 и 5 раз соответственно превышает размер социального пособия.
Решению вышеназванных проблем могла бы способствовать организация оказания гарантированных услуг по принципу "одного окна". Для обеспечения контроля за оказанием ритуальных услуг, включая гарантированные, а также осуществлением выплат социального пособия на погребение, предоставлением участков для захоронений возможно использование страхового номера индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования.
Законодательством установлено, что в целях обеспечения захоронения тел умерших создаются места погребения на отведенных в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участках земли с сооружаемыми на них кладбищами, стенами скорби, крематориями, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Органами местного самоуправления определяется порядок деятельности общественных кладбищ.
Вместе с тем, как показала проверка, в ряде муниципальных образований, расположенных на территории Республики Мордовия, Архангельской, Оренбургской, Омской, Ульяновской областей и других регионов, указанный порядок органами местного самоуправления не утвержден.
Строительство новых и расширение действующих мест погребения (кладбищ) осуществляются органами местного самоуправления неудовлетворительно. Нарушения норм законодательства при размещении новых мест погребения допущены в значительном количестве муниципальных образований. Например, в ряде муниципальных образований Республики Татарстан, Камчатского края, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей они размещены на земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, а не специального использования. В Астраханской области выявлено 33 таких земельных участка, в Волгоградской области - 138, Ростовской области - 62. При этом органами местного самоуправления не принимаются должные меры по изменению их целевого назначения.