Ввиду необходимости принятия мер по изысканию собственных резервов для поддержания сбалансированности бюджетов муниципальных образований Астраханской области на территории Астраханской области проводится планомерная работа по определению приоритетных направлений расходования бюджетных средств в целях своевременного и безусловного обеспечения социально значимых и первоочередных расходов, поиску скрытых резервов, повышению эффективности бюджетных расходов.
В муниципальных образованиях Астраханской области на протяжении ряда лет осуществляется работа по оптимизации бюджетных расходов в сфере местного самоуправления.
Данной программой предусматриваются меры по оптимизации муниципальных учреждений бюджетной сферы, ограничению роста расходов на муниципальное управление, совершенствованию системы социального обеспечения граждан.
В муниципальных образованиях Астраханской области принимается ряд мер, позволивших оптимизировать расходы бюджетов муниципальных образований Астраханской области и повысить их эффективность, а именно:
- отказ от образования новых муниципальных учреждений в муниципальных образованиях Астраханской области;
- отказ от принятия новых расходных обязательств муниципальных образований Астраханской области;
- ограничение выплат стимулирующего характера в части премиальных выплат, финансируемых за счет бюджетов муниципальных образований Астраханской области;
- сокращение расходов на ремонт и содержание муниципального имущества;
- сокращение расходов на материальные затраты муниципальных учреждений;
- приостановление выплат стипендий и грантов из бюджетов муниципальных образований Астраханской области;
- сокращение численности работников органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области;
- отказ от приобретения оборудования, мебели, материалов.
Наибольший экономический эффект достигнут в 2015 году в части сокращения расходов на обеспечение деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области и составляет 157,52 млн рублей в целом по муниципальным образованиям Астраханской области. В 2016 году показатель планируется в объеме 68,71 млн рублей, в 2017 году - 64,20 млн рублей, в 2018 году - 59,8 млн рублей. Данный показатель характеризуется следующими основными направлениями деятельности по оптимизации расходной части бюджетов муниципальных образований Астраханской области:
- сокращение фондов оплаты труда в бюджетах муниципальных образований Астраханской области, в том числе в связи с сокращением штатной численности органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области. По данному направлению также удалось добиться в 2015 году максимальных результатов, которые составляют 75,25 млн рублей. На период с 2016 по 2018 год также планируется продолжить работу по данному направлению оптимизации расходов бюджетов муниципальных образований Астраханской области. В Астраханской области проводятся мероприятия по оптимизации численности органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области. В период с 2012 по 2014 год численность работников органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области сократилась на 416 человек (наибольшая доля из которых - по муниципальному образованию "Город Астрахань", в 2015 году - 101 человек, из которых 78 человек - в муниципальном образовании "Красноярский район", на 2016 год планируется сократить численность органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области на 61 единицу. Помимо этого также наблюдается тенденция к сокращению расходов на обеспечение деятельности представительных органов муниципальных образований Астраханской области. Так, в 2015 году данный показатель составил 0,10 млн рублей, в 2016 году данный показатель планируется в сумме 0,64 млн рублей, а в 2017 году - 2,78 млн рублей. В последующие годы в рамках реализации данного мероприятия будет усугубляться проблема сельских поселений в недостатке квалифицированных специалистов в сфере муниципального управления;
- сокращение расходов на материальное обеспечение оказания услуг и выполнения функций органами местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области. Данное направление деятельности по оптимизации расходной части бюджетов муниципальных образований Астраханской области подразумевает отказ от приобретения оборудования, мебели, материалов, сокращение расходов на ремонт и содержание муниципального имущества, отказ от использования служебных автомобилей и другие мероприятия. Так, в 2015 году по данным мероприятиям экономия составляет 78,21 млн рублей, в 2016 году - 11,88 млн рублей, в 2017 году - 8,69 млн рублей, в 2018 году - 9,88 млн рублей.
В целях оптимизации структуры и численности работников органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области предлагается несколько направлений.
На 01.01.2016 в Астраханской области насчитывается 173 муниципальных образования: 2 городских округа, 13 муниципальных районов, 160 поселений, из которых 11 городских и 149 сельских поселений. Из 149 сельских - 35 (или 23,5%) поселений имеют численность жителей до 1000 человек, 59 (или 39,5%) поселений с населением свыше 1000 и до 2000 жителей, 55 (или 37,0%) поселений с численностью жителей свыше 2000.
С учетом изменений выполняемых сельскими поселениями с 1 января 2015 года расходных обязательств, часть которых законодательством Российской Федерации передана на исполнение на уровень муниципальных районов, показатели, отражающие самостоятельность соответствующего поселения в 2015 году, практически не изменились, а отчасти ухудшились.
Анализ налоговых доходов, полученных бюджетами поселений за 2015 год, показал, что 7,0% поселений обеспечивают собственные расходные полномочия (свыше 70,0% налоговых и неналоговых доходов в общих объемах доходов). Расходы на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области во всех поселениях превышают налоговые доходы местных бюджетов больше чем на 100% в 124 поселениях, от 60 до 100% в 17 поселениях, только в 19 поселениях данный уровень ниже 60%.
В условиях отсутствия на отдельных территориях муниципальных образований Астраханской области поселенческого уровня достаточного налогового потенциала и, как следствие, невозможности финансирования расходов даже на содержание аппарата органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области, не говоря уже об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения, преобразование поселений в форме их объединения, укрупнения муниципальных образований является одним из приоритетных направлений механизма формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области.
Также в рамках реализации положений части 2 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
Первый положительный результат в этом направлении был достигнут в 2014 году в Харабалинском и Камызякском районах в части:
- возложения на администрацию Харабалинского района исполнения полномочий администрации городского поселения города Харабали, являющегося административным центром муниципального района. Экономический эффект в результате объединения администраций муниципального района и городского поселения составил более 2,2 млн рублей;
- возложения на администрацию Камызякского района исполнения полномочий местной администрации городского поселения города Камызяка, являющегося административным центром муниципального района. Сокращение штатной численности городской администрации составило 25 единиц. Экономический эффект в результате объединения администраций муниципального района и городского поселения составил более 6,0 млн рублей.
Следует отметить, что существующая в настоящее время двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации во многом основана на действовавшей ранее структуре. В некоторых субъектах Российской Федерации на такую модель не были сориентированы действующая социальная инфраструктура, сложившаяся в результате уже существующего административно-территориального деления, бюджетно-финансовые отношения, кадровый потенциал и так далее. Поэтому одной из основных тенденций реформирования местного самоуправления в последние годы стало изменение территориальной организации местного самоуправления, прежде всего путем укрупнения муниципальных образований.
Считается, что укрупнение муниципальных образований позволит повысить их бюджетную самостоятельность, укрепить налоговую базу, сократить расходы бюджетов муниципальных образований Астраханской области за счет оптимизации сетей бюджетных учреждений и сокращения расходов на муниципальное управление. Кроме того, укрупнение муниципальных образований поможет решать те сложные, разнообразные и зачастую финансово не обеспеченные полномочия, возложенные на муниципальные образования, повысить экономическую эффективность оказываемых муниципальных услуг. Укрупнение муниципальных образований также позволит создать оптимальное муниципальное деление территории субъектов Российской Федерации с учетом сложившихся социально-экономических условий, исторических традиций и географических особенностей конкретных муниципальных образований. Однако вопрос об оптимизации количества муниципальных образований - один из самых сложных, так как органы местного самоуправления не заинтересованы в укрупнении поселений, так как это может привести к сокращению аппарата управления и ограничению местных полномочий.
Поэтому в переходный период реформы местного самоуправления сразу возникли проблемы. Основные из них были связаны с разграничением полномочий между поселениями и муниципальными районами. Кроме того, разграничивались не только собственность и полномочия, но и доходы местных бюджетов. Проблема заключалась в том, что на уровне сельских и городских поселений было закреплено очень мало доходных источников. Недостающие средства поселения должны были получать в форме дотаций из бюджетов муниципальных образований и бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, для бюджетов 133 поселений была характерна высокая зависимость от перечисления средств из вышестоящих бюджетов (свыше 50,0% - объем безвозмездных поступлений в доходах). Большую часть в объеме безвозмездных поступлений у 149 поселений (95,0%) занимала безадресная финансовая помощь бюджетам муниципальных образований Астраханской области (объем безадресной финансовой помощи в безвозмездных поступлениях свыше 20,0%).
Таким образом, заявленная финансовая самостоятельность поселений в значительной степени была условной, поскольку муниципальные образования оказались зависимы от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из вышестоящих бюджетов, а не от качества их работы по повышению экономического потенциала территории и реформированию местных финансов.