Основными мероприятиями по внедрению системы бюджетирования, ориентированного на результат, являются:
создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах;
установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
формирование среднесрочных ведомственных программ расходов;
повышение самостоятельности бюджетных учреждений;
использование среднесрочного финансового планирования.
3.2.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (Мероприятие В1).
Анализ исходного состояния.
Исходное состояние - нулевой уровень.
В Тамбовской области на протяжении ряда лет ведется последовательная работа по переориентации бюджетной системы на решение задач, непосредственно связанных с удовлетворением потребностей населения Тамбовской области. В соответствии с Постановлениями администрации области по вопросам социально-экономического развития области, принятыми в последние два года (от 30 мая 2005 года N 441, от 31 мая 2006 года N 558), на 2005 - 2006 годы и среднесрочную перспективу был поставлен ряд масштабных задач в социальной сфере. Для их решения требуется внедрение соответствующих методов планирования и оказания бюджетных услуг, переход от принципов финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию реально востребованных населением бюджетных услуг.
На сегодняшний день активную деятельность в указанном направлении ведут практически все органы исполнительной власти области, которые обеспечивают предоставление социально значимых бюджетных услуг и несут в связи с этим основной объем бюджетных расходов. Однако работа не достигла своего завершения. Наилучшие результаты в этой области достигнуты в сфере здравоохранения, где действующая система обязательного медицинского страхования позволяет предоставлять медицинские услуги индивидуально с должным уровнем контроля. В ежегодно разрабатываемой Программе государственных гарантий оказания гражданам Тамбовской области бесплатной медицинской помощи определен перечень заболеваний, виды, объемы, условия предоставления и финансирования оказываемой жителям области медицинской помощи с учетом территориальных нормативов по конкретным объемам медицинской помощи и показателей их финансового обеспечения.
Однако, как правило, на практике оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах в Тамбовской области основывается на фактических нормах их предоставления (финансовые затраты на единицу объема стационарной помощи, на 1 койкодень и т.д.) и количественных показателях контингента получателей (количество врачебных посещений, койкодней стационаров и т.д.). Источником данной информации являются ежегодно составляемые отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же, являясь основой для планирования бюджетных расходов в составе бюджета Тамбовской области на очередной финансовый год, не позволяют должным образом проанализировать потребности и предпочтения потребителей бюджетных услуг.
Концепция изменений.
Для реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо предварительно разработать перечень бюджетных услуг, определить параметры качества каждой услуги, ее конечный результат, ответственного поставщика услуги, его функции и задачи, оценить спрос на данную услугу. После реализации этого условия возможно будет определить приоритетные бюджетные услуги, перечень планируемых результатов, утвердить процедуру применения полученных результатов в процессе бюджетного планирования.
Планируемые мероприятия и их результаты.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год).
Необходимо провести оценку потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг), фактически предоставленных бюджетных услугах за последние три отчетных года, а также анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей принятие Тамбовской областью обязательств по предоставлению бюджетных услуг (нормативные акты, предусматривающие предоставление дополнительных услуг, не обеспеченных реальными источниками финансирования, подлежат отмене).
В соответствии с программой реформирования планируется разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении. Одновременно следует разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год.
Учитывая сложность данной проблемы, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях, перечень бюджетных услуг планируется разработать сначала в нескольких "пилотных" отраслях: здравоохранение, образование, культура, социальное обслуживание населения.
Необходимо разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых бюджетных услугах и обеспечить формирование системы планирования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению бюджетных услуг.
Основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг. Создание системы мониторинга предоставляемых бюджетных услуг повысит информированность потребителей бюджетных услуг, усилит ответственность органов исполнительной власти и поставщиков бюджетных услуг и создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области.
Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, информация о результатах оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) будет публиковаться в СМИ и сети Интернет.
Планируемым результатом создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах должен стать учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год.
Альтернативы и риски.
Основной альтернативой является сохранение текущего состояния управления бюджетными расходами, когда затраты не могут иметь измеримого количественного результата, и, следовательно, неизвестна их эффективность. Однако данный вариант нельзя считать приемлемым, так как переход на бюджетирование, ориентированное на результат, является основной целью настоящей программы.
Основной риск связан с большим объемом работы из-за необходимости создания отсутствующей на сегодня системы отчетности по видам бюджетных услуг, а также определением контингентов и финансовых нормативов.
3.2.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (Мероприятие В2).