(Мероприятие N 5 в соответствии с Приказом Минфина России от 19 сентября 2008 года N 453)
Анализ исходного состояния. Переход к трехлетнему бюджетированию открыл для Орловской области значительные возможности по повышению качества планирования и исполнения бюджета. Трехлетний бюджет позволил более обоснованно планировать деятельность органов государственной власти с учетом предоставляемых финансовых ресурсов, перейти на среднесрочные взаимоотношения с поставщиками, заключать среднесрочные государственные контракты. Одним из практических инструментов такой системы планирования является целевая программа. Целевые программы могут быть разных видов:
- ведомственные целевые программы - тактический инструмент управления деятельностью органа государственной власти;
- долгосрочные целевые программы - комплексный инструмент для решения сложных межотраслевых задач, требующих привлечения различных ведомств и рассчитанных на долгосрочный период.
Действующим законодательством Орловской области (Закон о бюджетном процессе) установлены право и возможность формирования обеих видов программ. Вместе с тем процедуры разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ в региональном законодательстве не урегулированы, подход к работе с данным видом программ и их место в бюджетном процессе не рассмотрены, тогда как по долгосрочным целевым программам Закон о бюджетном процессе в Орловской области содержит ряд норм, уточняющих процедурные вопросы разработки и реализации. Так, объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Коллегии области, утвердившим программу. Каждая долгосрочная целевая программа подлежит ежегодной оценке эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии оценки устанавливаются Коллегией области. По результатам указанной оценки Коллегией области может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. Тем не менее, имеющееся регулирование нельзя назвать достаточным: не установлены требования к разработке долгосрочных целевых программ, не указаны обязательные разделы программ, не рассмотрены подходы к оценке эффективности реализации программ и т.д. При этом в Орловской области существует правовое регулирование вопросов разработки областных целевых программ как на уровне законодательных, так и на уровне подзаконных актов. Именно данные нормативные акты с учетом современных подходов к целевому программированию могут лечь в основу при формировании необходимой методической и правовой базы для долгосрочных целевых программ.
Прежде чем начать работу по внедрению новых видов целевых программ на практике, в Орловской области было принято решение о проведении инвентаризации областных целевых программ. В рамках данной инвентаризации Департаментом экономической политики Орловской области была проведена работа по комплексной унифицированной оценке эффективности реализации областных целевых программ. Проведенная инвентаризация показала, что ряд областных целевых программ не в полной мере соответствует требованиям, установленным действующим законодательством. Основными несоответствиями являются:
- отсутствие обязательных разделов (в том числе и наиболее важных, таких как количественно измеримые целевые индикаторы и показатели, механизм управления программами, механизмы мониторинга реализации программ и т.д.);
- декларативность формулировок целей, задач, мероприятий;
- отсутствие четкой взаимосвязи между поставленными целями и задачами программы и предлагаемыми к реализации мероприятиями.
В результате органам государственной власти было поручено доработать действующие областные целевые программы и привести их в соответствие установленным требованиям.
По итогам инвентаризации было принято распоряжение Коллегии Орловской области от 23 октября 2008 года N 368-р, в котором были закреплены основные результаты оценки областных целевых программ, а также даны указания по доработке областных целевых программ в соответствии с требованиями законодательства и замечаниями по итогам инвентаризации. Вместе с тем важным является вопрос о сохранении или изменении статуса тех или иных программ как долгосрочных или ведомственных. В рамках рассматриваемого мероприятия Концепции планируется создать четкую нормативную правовую и методическую основу для принятия соответствующего решения.
Рассматривая вопросы программно-целевого бюджетирования в органах власти, особое внимание следует уделить вопросам целеполагания, т.е. установки системы целей, задач и показателей их достижения в каждом конкретном органе государственной власти на среднесрочную перспективу. На федеральном уровне данная задача решается в рамках подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности. В указанных докладах органы власти структурируют собственную деятельность по целям и задачам, устанавливают показатели, характеризующие решение поставленных задач и достижение установленных целей. Именно доклады о результатах и основных направлениях деятельности являются базовой точкой отсчета для формирования перечня ведомственных целевых программ, которые направлены на решение поставленных в докладах задач. В Орловской области вопросы целеполагания в органах государственной власти в настоящее время установлены только на уровне документов социально-экономического планирования и прогнозирования, где формулируются основные направления развития и ключевые показатели социально-экономического состояния. Практика подготовки и представления докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти Орловской области в настоящее время отсутствует.
В то же время в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" в Орловской области было установлено распределение системы показателей по отдельным министерствам и ведомствам для представления фактических и планируемых значений для подготовки доклада Губернатора Орловской области в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. На указанное распределение показателей целесообразно ориентироваться при организации дальнейшей работы по целеполаганию в органах исполнительной государственной власти Орловской области (в рамках целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности и т.д.).
План реформирования. На первом этапе реформирования планируется проведение инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития территории на средне- и долгосрочную перспективу, и их отражения в действующих целевых программах. Предполагается, что подобная инвентаризация должна проводиться в Орловской области ежегодно. Результаты инвентаризации позволят ответить на вопрос, в какой мере имеющиеся целевые программы (долгосрочные, областные, ведомственные и т.д.) позволяют решить задачи и достичь целей, которые обозначены в стратегических документах о социально-экономическом развитии области.
Также на первом этапе реализации Концепции планируется создать нормативную правовую основу для внедрения в практику ведомственных целевых программ (утвердить порядок их разработки, реализации и мониторинга эффективности реализации). При разработке указанного порядка необходимо исходить, в том числе, из того, что ведомственная целевая программа:
- должна стать действенным инструментом планирования на уровне органов государственной власти;
- должна иметь четкие цели, задачи и количественные показатели достижения целей и решения задач;
- должна соответствовать программным документам социально-экономического развития, полномочиям Орловской области как субъекта РФ;
- должна содержать набор фактических мероприятий с оценкой их стоимости и показателями результативности их реализации;
- должна разрабатываться в расчете на один орган государственной власти (подразделение), что предполагает формирование в рамках программы системы целей и задач органа власти (подразделения) и показателей их достижения.
Кроме того, порядок должен предусматривать механизм мониторинга результативности реализации ведомственных целевых программ. При этом уже на первом этапе реформирования предполагается начать работу по фактической разработке ведомственных целевых программ органов государственной власти Орловской области.
Налаживание практической разработки и реализации долгосрочных целевых программ также требует детализации регламентирующих нормативных актов в части установления требований к разделам долгосрочной целевой программы, количественных показателей результата, механизмов управления и мониторинга результативности, соответствия программным документам социально-экономического развития и т.д.
В целях усиления результативной направленности целевых программ в принимаемых актах планируется закрепить процедуру изменения (корректировки) или досрочного прекращения целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации.
На втором этапе реформирования предполагается утвердить порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия). Утверждение процедуры распределения бюджета принимаемых обязательств между программами Орловской области и выбор наиболее эффективных целевых программ позволит сократить долю неэффективных расходов областного бюджета.
В рамках второго этапа реформирования предполагается наладить регулярную публикацию ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчетов о ходе их реализации и рейтинга их эффективности на официальном сайте администрации Орловской области www.adm.orel.ru и (или) в СМИ (газета "Орловская правда").
На втором этапе реформирования предполагается также начать практику разработки ведомственных целевых программ отдельными органами государственной власти Орловской области. В результате к середине 2010 года объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и/или долгосрочных целевых программ, планируется довести до не менее чем 50% от общего объема непроцентных расходов областного бюджета.
Оценка рисков мероприятия. В первое время новизна планируемых мероприятий формирования ведомственных и долгосрочных программ и отсутствие подобной практики в Орловской области могут вызвать трудности у сотрудников ведомств. Данный риск может быть минимизирован посредством изучения практики работы с ведомственными и долгосрочными целевыми программами субъектов РФ, имеющих соответствующий опыт. Кроме того, наиболее эффективной мерой снижения данного риска является подготовка детальных методических рекомендаций по подготовке целевых программ.