ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 07 марта 2017 года Дело N 3а-31/2017
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербург 7 марта 2017 г.
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шадриной Е.В.,
при секретаре Левичевой Н.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области об оспаривании в части областного закона Ленинградской области от 9 декабря 2016 г. № 90-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»,
установил:
2 декабря 2016 г. законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон № 90-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», который 9 декабря 2016 г. подписан губернатором Ленинградской области, 12 декабря 2016 г. опубликован в сети Интернет на официальных интернет-порталах правовой информации www.pravo.gov.ru и администрации Ленинградской области www.lenobl.ru и вступил в силу с 1 января 2017 г.
Статьёй 17 документа государственное унитарное предприятие (далее - ГУП) «Автобаза правительства Ленинградской области», Ленинградское областное государственное унитарное предприятие (далее - ЛОГУП) «Столовая «Суворовская», ЛОГУП «Недвижимость» и государственное бюджетное учреждение здравоохранения (далее - ГБУЗ) Ленинградская областная клиническая больница наделены полномочиями по выполнению работ или оказанию услуг для нужд органов государственной власти Ленинградской области и государственных органов Ленинградской области.
Заместитель прокурора Ленинградской области, действуя в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующей статьи 17 поименованного акта, ссылаясь на её противоречие пункту 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) без проведения торгов предусмотрено только в том случае, если соответствующие работы (услуги) могут осуществляться (оказываться) исключительно подведомственными органам исполнительной власти государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями в соответствии с их полномочиями, установленными нормативными правовыми актами федерального либо регионального уровня. При этом реализация соответствующих полномочий не может восприниматься как произвольная, она опирается на статус соответствующих юридических лиц (предприятий, учреждений), задачи и цели их деятельности, объём их правосубъектности и не может рассматриваться в отрыве от объективных потребностей властных структур (заказчиков) в условиях динамичного гражданского оборота и эффективного функционирования товарных рынков. Предоставлять исключительные права поставщика (исполнителя, подрядчика) ограниченному кругу субъектов можно только тогда, когда отсутствует конкурентная среда, удовлетворяющая потребностям государственного (муниципального) заказчика, а равно в иных исключительных ситуациях, когда проведение торгов нецелесообразно.
В Ленинградской области отсутствуют нормативные правовые акты, предоставляющие ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области», ЛОГУП «Столовая «Суворовская», ЛОГУП «Недвижимость» и ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница исключительные полномочия на выполнение работ или оказание услуг в сфере осуществляемой ими деятельности, что является обязательным для заключения контракта с ними как с единственным поставщиком на основании пункта 6 части 1 статьи 93 названного Федерального закона.
Исходя из данных налоговых органов Ленинградской области и Санкт-Петербурга, деятельность этих государственных унитарных предприятий и государственного учреждения осуществляется на товарном рынке, который является конкурентным.
Наделение отдельных хозяйствующих субъектов исключительными полномочиями по выполнению работ или оказанию услуг, товарные рынки которых являются конкурентными, влечёт недопущение конкуренции за право выполнения работ, оказания услуг для обеспечения государственных нужд и приводит к ограничению конкуренции на товарных рынках, что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которой органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Оспариваемая норма содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами «в» и «з» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, поскольку необоснованно устанавливает исключение из общего порядка для организаций и предусматривает отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
Кроме того, закон области (в части) противоречит статье 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в нём разрешены вопросы в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, не относящиеся к сфере бюджетных правоотношений.
Законодательное собрание Ленинградской области и губернатор Ленинградской области в письменных возражениях указали, что областной закон в оспариваемой части принят в соответствии с действующим законодательством и в пределах предоставленных органам государственной власти Ленинградской области полномочий, прав и законных интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц не нарушает.
Полагали, что требования административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права.
Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлено исключение из общего правила, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать акты, ограничивающие конкуренцию между субъектами, участвующими в экономических отношениях, в случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии со статьёй 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или в предусмотренных статьёй 93 данного закона случаях осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов.
Пунктом 6 части 1 статьи 93 указанного федерального закона субъекты Российской Федерации наделены полномочиями устанавливать именно своими законодательными актами случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при которых закупка работы или услуги осуществляется у подведомственных органам исполнительной власти государственных учреждений, государственных унитарных предприятий.
При соблюдении указанных условий заказчик вправе (но не обязан), осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что является законодательно установленным случаем ограничения конкуренции.
Системное толкование положений подпунктов 1 и 21.1 пункта 2 статьи 26.3, пункта 3 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» свидетельствует о том, что реализация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивается в том числе создаваемыми государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями субъекта Российской Федерации.
ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области», ЛОГУП «Столовая «Суворовская» и ЛОГУП «Недвижимость» подведомственны органу исполнительной власти Ленинградской области - управлению делами правительства Ленинградской области, осуществляющему функции и полномочия учредителя указанных предприятий, и созданы в целях осуществления полномочий Ленинградской области по материально-техническому обеспечению деятельности органов государственной власти Ленинградской области и государственных учреждений Ленинградской области.
ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница подведомственно органу исполнительной власти Ленинградской области - комитету по здравоохранению Ленинградской области и создано для осуществления полномочий Ленинградской области в сфере организации оказания медицинской помощи, предусмотренной для определённых категорий граждан.
Таким образом, установленные статьёй 15 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запреты, оспариваемой нормой не нарушаются.
Утверждение административного истца о наличии в оспариваемом положении коррупциогенного фактора несостоятельно, поскольку осуществлённое в нём правовое регулирование направлено на реализацию полномочий субъекта Российской Федерации по установлению законодательными актами случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Действующим бюджетным законодательством установлена процедура принятия закона о бюджете. Запреты, ограничения, иные требования к закону (решению) о бюджете федеральным законодателем не установлены, а целесообразность принятия оспариваемого акта является исключительной компетенцией органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
В судебном заседании прокуроры Зайцева Н.Ф., Чигаркина Е.Н. и Шиханова А.С. административный иск поддержали и просили его удовлетворить.
Представитель законодательного собрания Ленинградской области Вовк Н.Б. и представитель губернатора Ленинградской области Яковлева Н.Н., поддержав правовую позицию, изложенную в письменных возражениях, просили в удовлетворении административных исковых требований отказать.
Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующим выводам.
Правоотношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), регламентированы Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (пункт 3 части 1 статьи 1 названного Федерального закона).
Согласно пункту 2 статьи 3 указанного федерального закона под определением поставщика (подрядчика, исполнителя) понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном этим законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных данным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.
Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в статье 24 того же федерального закона, которой определено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Таким образом, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не относится к конкурентным способам закупки, а потому применение такого способа закупки должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.
Такие случаи предусмотрены статьёй 93 упомянутого федерального закона.
Так, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 93 названного федерального закона).
В соответствии с подпунктами 1 и 21.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определённых категорий граждан.
Согласно пункту 3 статьи 26.11 того же федерального закона в целях осуществления полномочий, указанных в пункте 2 статьи 26.3 (за исключением полномочий, указанных в подпунктах 8.1, 11.1, 42.1, 42.2, 49.2, 55.1, 56, 57, 61, 72) данного закона, могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Функции и полномочия учредителя в отношении этих предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции и полномочия учредителя определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчёты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции и полномочия учредителя, обеспечивают за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) финансовое обеспечение деятельности казённых учреждений субъекта Российской Федерации, субсидиарно отвечают по обязательствам указанных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
В пункте 1.1, абзаце шестнадцатом пункта 3.2, абзаце первом пункта 5 положения об управлении делами правительства Ленинградской области, утверждённого постановлением правительства Ленинградской области от 14 декабря 2015 г. № 474, и приложении к этому акту определено, что Управление делами является органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности губернатора Ленинградской области как высшего должностного лица Ленинградской области, правительства Ленинградской области как высшего исполнительного органа государственной власти Ленинградской области, отраслевых и иных органов исполнительной власти Ленинградской области (за исключением представительства правительства Ленинградской области при Правительстве Российской Федерации) и аппаратов мировых судей Ленинградской области), а также осуществляющим функции и полномочия учредителя подведомственных ему государственных унитарных предприятий Ленинградской области: ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области», ЛОГУП «Столовая «Суворовская» и ЛОГУП «Недвижимость».
Согласно пунктам 1.1, 2.3.11, абзацу первому пункта 5 положения о комитете по здравоохранению Ленинградской области, утверждённого постановлением правительства Ленинградской области от 29 декабря 2012 г. № 462, и пункту 4 приложения к этому документу данный Комитет является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, обеспечивающим в пределах компетенции, установленной правительством Ленинградской области, реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья граждан, включая вопросы организации медицинской помощи и медицинской профилактики, обращения лекарственных препаратов для медицинского применения и фармацевтической деятельности, обращения донорской крови и (или) её компонентов на территории Ленинградской области, и осуществляющим контроль и руководство деятельностью подведомственных ему предприятий и учреждений Ленинградской области, в том числе ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница.
Из пункта 1.2, 2.1 устава ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области» следует, что учредителем предприятия является Ленинградская область, функции учредителя осуществляет управление делами правительства Ленинградской области. Предприятие создано в целях удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли, а именно: обеспечение в соответствии с законодательством транспортным обслуживанием органов государственной власти Ленинградской области.
В пунктах 1.2, 2.1 устава ЛОГУП «Столовая Суворовская» указано, что учредителем предприятия является Ленинградская область, функции учредителя осуществляет управление делами правительства Ленинградской области. Предприятие создано в целях обслуживания семинаров, совещаний, заседаний, встреч и других мероприятий, проводимых в здании правительства Ленинградской области, в том числе в помещениях, имеющих особый режим использования, а также в целях удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли.
Пунктами 1.2, 1.4 устава ЛОГУП «Недвижимость» определено, что учредителем предприятия является Ленинградская область, функции учредителя осуществляет управление делами правительства Ленинградской области. Предприятие является организацией, специально созданной для технической эксплуатации объектов недвижимости, в которых размещены органы исполнительной и законодательной власти Ленинградской области.
Из пунктов 1.3, 2.1 устава ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница видно, что собственником имущества и учредителем учреждения является Ленинградская область, полномочия собственника имущества учреждения осуществляет правительство Ленинградской области, функции и полномочия учредителя - комитет по здравоохранению Ленинградской области. К основным целям создания учреждения относятся выполнение государственного задания по оказанию медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, осуществление медицинской деятельности на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, создание условий для организации и проведения с учётом современных требований учебно-педагогического процесса по подготовке медицинских кадров отрасли. Предметом деятельности учреждения является медицинская деятельность, направленная на достижение целей создания учреждения.
Таким образом, ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области», ЛОГУП «Столовая «Суворовская», ЛОГУП «Недвижимость» и ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница являются подведомственными органам исполнительной власти Ленинградской области государственными предприятиями и государственным учреждением соответственно, специально созданными в целях осуществления полномочий органов государственной власти Ленинградской области, предусмотренных пунктами 1 и 21.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Вместе с тем, исходя из предписаний пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», закупка работы или услуги может осуществляться заказчиком у единственного поставщика - подведомственных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации государственных учреждений, государственных унитарных предприятий при соблюдении следующих обязательных условий: соответствующие полномочия таких государственных учреждений и государственных унитарных предприятий установлены законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации; закупаемые работы или услуги могут осуществляться только этими подведомственными органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями.
Соответствующие полномочия ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области», ЛОГУП «Столовая «Суворовская», ЛОГУП «Недвижимость» и ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница законодательными актами Ленинградской области не установлены, что административными ответчиками не оспаривается.
Из устава ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области» усматривается, что им осуществляются следующие виды деятельности: оказание транспортных услуг юридическим и физическим лицам; эксплуатация автомобилей; обслуживание (в том числе мойка) и ремонт автомобилей юридических и физических лиц; приобретение запасных частей и материалов, необходимых для ремонта и обслуживания автомобилей; приобретение основных средств, новой техники и оборудования; оказание услуг по организации и обеспечению полётов на воздушном судне; подготовка, издание, выпуск и реализация всех видов печатных, электронных и комбинированных изданий, а также других видов продукции (пункт 2.2).
Согласно сведениям Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРП) основным видом деятельности ГУП «Автобаза правительства Ленинградской области» является деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта (код экономической деятельности по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД) 49.3), дополнительными видами деятельности - деятельность грузового воздушного транспорта (код ОКВЭД 51.21); прочие виды полиграфической деятельности (код ОКВЭД 18.12).
По данным управления Федеральной налоговой службы России по Ленинградской области от 27 января 2017 г. и управления Федеральной налоговой службы России по Санкт-Петербургу от 16 января 2017 г.:
в Ленинградской области зарегистрировано 1 401 организаций, основной вид деятельности которых соответствует коду ОКВЭД 49.3, в Санкт-Петербурге - 611;
в Ленинградской области зарегистрировано 38 организаций, основной вид деятельности которых соответствует коду ОКВЭД 51.21, в Санкт-Петербурге - 20;
в Ленинградской области зарегистрировано 410 организаций, основной вид деятельности которых соответствует коду ОКВЭД 18.12, в Санкт-Петербурге - 729.
