Анализ исходного состояния
В Ивановской области последовательно реализуется политика повышения уровня оплаты населением услуг ЖКХ, сокращения объемов перекрестного субсидирования в отрасли. За период 2004 - 2006 г. г. достигнут существенный прогресс в этом направлении.
Средний уровень платежей населения за услуги жилищно-коммунального хозяйства повысился с 81,5% в 2004 году до 92,6% в 2006 году. В целях компенсации негативных социальных последствий роста тарифов, связанного с повышением уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, был создан механизм предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения. Данный механизм закреплен областным Законом от 28.03.2006 N 27-ОЗ "О вопросах предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в Ивановской области". По предварительной оценке объем выплаченных в 2007 году субсидий населению в соответствии с данным Законом составит 364,23 млн. руб.
Несмотря на все предпринимаемые усилия, достичь 100-процентного уровня оплаты населением услуг ЖКХ пока не удалось. Ограничивающим фактором были ежегодно устанавливаемые Федеральной службой по тарифам России индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В 2006 - 2007 г. г. сложилась ситуация, когда утверждаемые индексы оказывались сопоставимы с темпами роста себестоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Это не позволяло установить тарифы на уровне, достаточном для 100-процентного возмещения издержек жилищно-коммунального хозяйства, и делало невозможным переход к 100% оплате тарифов населением.
Несмотря на предпринимаемые усилия, пока не решена окончательно проблема перекрестного субсидирования потребителей, которое сохраняется в части услуг электроснабжения. В 2007 году одноставочный тариф для населения, проживающего в домах, оборудованных стационарными электроплитами, а также для сельского населения составлял 113 коп./кВт.ч. Для населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми плитами, тариф составлял 161 коп./кВт.ч. Уровень сопоставимых одноставочных тарифов для потребителей, не приравненных к населению (коммерческие организации, бюджетные учреждения и т.п.), был существенно выше и находился в диапазоне от 222,4 до 229,2 коп./кВт.ч.
План реформирования
В 2008 - 2009 годах планируется продолжить последовательное продвижение в направлении полной ликвидации перекрестного субсидирования, повышения уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг. Будет введен нормативный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям потребителей.
Для предотвращения негативных последствий дальнейшего повышения доли оплаты населением тарифов ЖКХ будет усовершенствован механизм предоставления субсидий населению по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Достичь повышения эффективности социальной поддержки предполагается за счет усиления ее адресности. Данная задача будет решаться путем перехода от действующего порядка учета доходов граждан, осуществляемого в целях определения их прав на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, к оценке доходов населения с учетом имущественных прав.
N | Мероприятие | Сроки реализации |
11.1 | Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего порядок учета доходов граждан с целью определения их права на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с учетом имущественных прав соответствующих лиц. Согласование и принятие постановления | до 01.07.2009 |
11.2 | Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего законодательный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям потребителей. Согласование и принятие постановления | до 01.07.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению связана с существованием различных способов организации учета имущественных прав населения.
Первый вариант предполагает минимизацию издержек на администрирование процессом учета имущественных прав. В этом случае для подтверждения наличия (отсутствия) имущественных прав заявитель представляет в орган социальной защиты полный набор справок из ГАИ, органов Росрегистрации, Федеральной налоговой инспекции РФ, органа регистрации самоходных машин и других органов, регистрирующих имущественные права. Основные издержки, связанные с необходимостью подтверждения наличия (отсутствия) имущественных прав, ложатся в этом случае на заявителя.
В другом варианте предусматривается организация учета имущественных прав по принципу "одного окна". В этом случае заявитель обращается с заявлением в орган социальной защиты с просьбой о назначении субсидий. Орган социальной защиты в течение определенного срока осуществляет запросы во все органы, осуществляющие учет имущественных прав граждан. По результатам полученных ответов орган социальной защиты принимает решение о назначении или отказе в назначении субсидий заявителю. В данном варианте все издержки, связанные с подтверждением наличия (отсутствия) имущественных прав заявителя, несет орган социальной защиты.
В третьем варианте предусматривается учет имущественных прав по заявительному принципу. Процедуры приема документов на получение субсидий и принятия решений о назначении или отказе в назначении субсидий максимально упрощены. Для учета органом социальной защиты принимаются сведения об имущественных правах, указываемые заявителем. В целях борьбы с недобросовестными заявителями, указывающими неверные сведения о состоянии имущественных прав, проводятся выборочные проверки достоверности предоставляемых сведений. По результатам проверок принимаются решения о прекращении выплаты субсидий и наложении санкций на заявителей, указавших заведомо ложную информацию.
Перечисленные варианты могут оцениваться с точки зрения издержек для заявителя, издержек по администрированию для органа социальной защиты, а также с точки зрения эффективности применяемого метода учета имущественных прав для повышения адресности социальной поддержки.
Первый вариант является наиболее затратным для заявителя и наименее затратным для органа социальной защиты. Его эффективность с точки зрения повышения адресности социальной поддержки можно оценить как высокую. Существенное повышение издержек на получение социальной помощи отсеивает обеспеченные категории заявителей, для которых потери времени становятся не сопоставимыми с материальной выгодой.
Второй вариант является наименее затратным для заявителя и при этом обеспечивает высокую степень адресности поддержки, так как проводится проверка всех поступающих заявлений. Единственным недостатком варианта является высокая затратность на администрирование работы "одного окна".
Третий вариант отличается низкими затратами для заявителя и органа социальной защиты, однако существенно проигрывает первым двум вариантам по эффективности и адресности социальной поддержки.
Наиболее целесообразной представляется реализация второго варианта при условии повышения уровня информатизации социальных служб и налаживания информационных обменов с органами, ведущими учет имущественных прав.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:
N | Риск | Причины | Методы минимизации |
1 | Негативная реакция населения Ивановской области на реализуемые меры | Опасения по поводу потери субсидий малообеспеченными слоями населения в связи с неотлаженным механизмом оценки доходов с учетом имущественных прав | Разъяснительная работа среди населения; Использование старой схемы для фактического распределения субсидий на первом этапе внедрения новой системы субсидирования; Рассылка населению расчетов субсидий, выполненных по старой и новой схемам |
Сбои и ошибки в работе новой системы субсидирования | Доработка системы учета и оценки имущественных прав в ходе первого этапа внедрения, на котором для фактического распределения субсидий применяется старая схема | ||
2 | Существенный рост расходов областного бюджета на выплату субсидий населению по оплате услуг ЖКХ | Введение запрета на перекрестное субсидирование повлечет рост тарифов на электроэнергию для населения и увеличение общего уровня расходов на оплату услуг ЖКХ | Синхронизация установления запрета на перекрестное субсидирование с введением новой схемы распределения субсидий, ориентированной на усиление адресности социальной поддержки |
3 | Рост затрат на администрирование процессом начисления и распределения субсидий населению на оплату услуг ЖКХ | Высокие издержки на оценку имущественных прав и начисление и распределение субсидий | Использование централизованных баз данных; Концентрация всех полномочий по предоставлению социальной поддержки в Департаменте социальной защиты населения Ивановской области; Заключение соглашений об информационных обменах с государственной налоговой инспекцией, Госавтоинспекцией МВД России, Федеральной регистрационной службой и другими ведомствами; Установление периода, в течение которого система сбора информации и оценки имущественных прав работает в тестовом режиме |
Масштабная реализация первого и второго рисков может спровоцировать политический отказ от планируемых изменений в части перехода к системе распределения субсидий на оплату услуг ЖКХ, основанной на оценке доходов населения с учетом имущественных прав. Вероятность данного исхода оценивается как средняя.
Реализация третьего риска ставит под сомнение эффективность перехода к новой системе субсидирования. В значительной степени данный риск нивелируется за счет организационных мер, предусматривающих использование централизованных информационных ресурсов, обмена информацией с другими ведомствами, отработки новой модели в режиме тестирования на первом этапе внедрения.