Анализ исходного состояния
Действующая модель межбюджетных отношений закреплена областным Законом от 28.11.2005 N 173-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Ивановской области".
Специфика системы межбюджетных отношений, сложившейся в Ивановской области, заключается в высокой централизации доходов на областном уровне. В 2006 году доля расходов областного бюджета на безвозмездные перечисления в бюджеты муниципальных районов и городских округов составляла 47,6%. Необходимость финансовой централизации оправдывается большой неравномерностью территориального распределения доходной базы.
Постоянно существует проблема балансирования между рисками чрезмерного сокращения доходов обеспеченных муниципалитетов и рисками недостаточного выравнивания доходов слабо обеспеченных муниципалитетов вследствие межбюджетного перераспределения.
История внесения поправок в областной Закон "О межбюджетных отношениях в Ивановской области" свидетельствует о том, что оптимальная формула распределения дотаций и субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений все еще не найдена.
В настоящий момент действует система распределения дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), основанная на выравнивании уровня их бюджетной обеспеченности. Распределение финансовой помощи бюджетам поселений проводится исходя из подушевого принципа с применением поправочных коэффициентов. В 2007 году впервые были сформированы бюджеты поселений и была налажена система их финансовой поддержки из областного бюджета. Полномочия по Ивановской области по расчету и предоставлению дотаций поселениям были делегированы органам местного самоуправления муниципальных районов. Финансирование переданных полномочий осуществлялось за счет субвенций из областного фонда компенсаций.
Характер дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям носят субсидии областного фонда софинансирования социальных расходов. Текущее предназначение данного фонда было предопределено историей его формирования. Областной фонд софинансирования социальных расходов был сформирован путем консолидации в нем различных субсидий, в том числе предоставляемых в рамках реализации областных целевых программ.
В 2005 - 2007 годах финансирование капитальных вложений в объекты муниципального значения осуществлялось через областной фонд муниципального развития. Данный фонд формировался из программных и внепрограммных расходов по муниципальным объектам капитальных вложений.
Особенностью сложившейся практики поддержки реализации инвестиционных проектов в муниципальных образованиях являлось практически полное их финансирование за счет субсидий из областного бюджета. В 2006 году по всем объектам капитальных вложений планируемое соотношение областного и муниципального финансирования составляло 90:10. Однако по просьбам муниципальных образований соотношение по объектам капитальных вложений, включенным во внепрограммную часть ФМР, было изменено на 99:1, при сохранении доли областного софинансирования по объектам программной части ФМР. На 2007 год доля областного софинансирования была установлена на уровне 90:10 по всем проектам.
Основными проблемами в сфере организации межбюджетных отношений являлись:
1. Проблема недостатка статистической информации для проведения более детальных и объективных расчетов при проведении бюджетного выравнивания.
В частности, до настоящего времени из-за отсутствия необходимой информации при расчете индекса налогового потенциала использовались данные о фактических доходах.
Отсутствие отчетных данных в разрезе поселений не позволяет использовать механизм отрицательных трансфертов. Ожидается, что первые отчетные данные, необходимые для расчета отрицательных трансфертов, появятся только в 2008 году.
Серьезным проявлением информационного дефицита является прекращение предоставления региональной энергетической комиссией информации по стоимости тепловой энергии и стоимости воды, необходимой для расчета корректирующего коэффициента на уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг. Применение данного коэффициента позволяло учитывать объективные различия в стоимости расходов, связанные с более высокой стоимостью топлива. Отказ от применения данного поправочного коэффициента может привести к существенному недофинансированию муниципальных районов, снабжаемых топливом по воде.
2. Проблема обоснованности расходов по предоставляемым субсидиям в рамках областного фонда софинансирования социальных расходов.
Лишь часть субсидий из ФССР утверждена законодательно вместе с соответствующими методиками распределения. Наименее регламентированным является распределение субсидий, утвержденных в рамках целевых программ. По отдельным программным субсидиям отсутствуют методики распределения.
Областные целевые программы, принимавшиеся в 2006 - 2007 г. г., утверждались исполнительным органом государственной власти (Правительством области). Это означает, что расходные обязательства по предоставлению субсидий в рамках данных целевых программ, устанавливались постановлениями Правительства Ивановской области.
3. Проблемы в сфере оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям.
Существующая проблематика в сфере оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям во многом совпадает с проблематикой, описанной для процесса осуществления инвестиций на областном уровне.
В частности, отсутствует эффективная система отбора муниципальных инвестиционных проектов для предоставления областного софинансирования. Большая часть перечня поддерживаемых за счет областных средств инвестиционных проектов меняется на этапе политического согласования с органом представительной власти.
Существует проблема распыления инвестиционных ресурсов вследствие планирования к реализации в течение очередного года чрезмерного количества инвестиционных проектов, потребности в финансировании которых заведомо превышают предусмотренные суммы бюджетных ассигнований.
Отсутствует практика непрерывного и достаточного финансирования инвестиционных проектов. При реализации долгосрочных проектов практикуется ежегодное подтверждение их финансирования, договоры по их исполнению носят краткосрочный характер и перезаключаются ежегодно.
Сохраняется проблема низкого уровня подготовки муниципальных проектов, заявляемых на софинансирование за счет средств областного бюджета. Особенно остро данная проблема стоит в части заявок, поступающих от поселений, испытывающих сильный дефицит специалистов в области финансов и муниципального управления.
В отдельных случаях муниципальные образования подают заявки на включение в фонд муниципального развития только с целью резервирования за ними определенной суммы областных субсидий, с намерением в течение года представить заявки на финансирование других инвестиционных проектов.
План реформирования
В сфере межбюджетных отношений реформирование планируется осуществить по нескольким направлениям.
Во-первых, необходимо повысить прозрачность и объективность распределения дотаций. Из расчетов должны быть исключены данные о фактических (планируемых) доходах и расходах бюджетов отдельных муниципалитетов. Поправочные коэффициенты, используемые при расчете индекса расходных потребностей, должны иметь понятное основание и проверяемые объективные исходные данные для определения их значений. Необходимо разработать коэффициенты, отражающие объективные различия в стоимости предоставления муниципальных услуг для поселенческого уровня бюджетов.
Одним из методов, позволяющим ликвидировать дефицит статистики, может стать представление непосредственно органами местного самоуправления подтвержденной поставщиками услуг информации о стоимости этих услуг на территории муниципального образования. При отсутствии такой информации в расчетах применяется средний уровень с пониженным коэффициентом.
При этом предполагается сохранить существующий уровень централизации налоговых доходов на уровне областного бюджета, применяя в межбюджетном регулировании преимущественно инструменты межбюджетных трансфертов.