Анализ исходного состояния
В Ивановской области независимая экспертиза законопроектов проводится на этапе их рассмотрения представительным органом государственной власти. Независимая экспертиза не является обязательной для всех законопроектов или отдельной их категории. Решение о необходимости проведения экспертизы принимает профильный комитет Законодательного Собрания Ивановской области. Процесс принятия решения о необходимости экспертизы и дальнейший механизм ее организации нормативно не определены.
В существующем виде независимая экспертиза законопроектов не имеет системного характера (нерегулярность, неполное покрытие законопроектов, непостоянство предмета и способа организации экспертизы), и ее результаты не публичны. Независимая экспертиза выступает лишь в качестве инструмента для рассмотрения законопроектов профильными комитетами Законодательного Собрания.
План реформирования
В рамках реализации Программы реформирования планируется закрепить институт экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (на этапе их подготовки), придав экспертизе обязательный статус. Полномочия профильных комитетов Законодательного Собрания по организации экспертизы целесообразно сохранить.
Практическое применение инструмента обязательной независимой экспертизы предполагается организовать посредством привлечения профессиональной экспертной организации, отбираемой в ходе стандартных процедур размещения государственного заказа. Отобранной на конкурсе компании будет поручено проведение экспертиз всех законопроектов Ивановской области в области бюджетного и налогового законодательства.
Для обеспечения публичности проводимой экспертизы, возможности ее широкого применения на специализированном сайте области должна быть создана специальная страница, на которой оперативно будут размещаться подготавливаемые проекты законов в области бюджетного и налогового законодательства и экспертные заключения по данным проектам.
(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008 N 221-п)
Обеспечить долговечность института независимой экспертизы должны специальные нормы, которые будут внесены в Закон области о бюджетном процессе. Данные нормы призваны закрепить обязательность наличия результатов независимой экспертизы, в том числе при рассмотрении проекта областного бюджета, а также законопроектов, вносящих изменения в областной бюджет.
┌════┬══════════════════════════════════════════════════════┬═════════════‰
│ N │ Мероприятие │ Сроки │
│ │ │ реализации │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.1│Подготовка и принятие указа Губернатора о внесении│до 01.12.2007│
│ │изменений в указ Губернатора Ивановской области от 17│ │
│ │октября 2001 года N 255-уг "Об утверждении порядка│ │
│ │подготовки проектов правовых актов Ивановской│ │
│ │области", закрепляющего обязательность проведения│ │
│ │публичной независимой экспертизы. Согласование и│ │
│ │принятие указа │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.2│Разработка и утверждение постановления Правительства│до 31.12.2007│
│ │области, закрепляющего порядок и обязательность│ │
│ │проведения независимой экспертизы законопроектов в│ │
│ │области бюджетного и налогового законодательства │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.3│Проведение конкурса на заключение государственного│до 01.02.2008│
│ │контракта на проведение публичной независимой│ │
│ │экспертизы в 2008 году │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.4│Закрепление за Департаментом финансов функций по│до 01.02.2008│
│ │организации публикации независимой экспертизы в│ │
│ │печатных средствах массовой информации и (или) сети│ │
│ │Интернет │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008│
│N 221-п) │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.5│Разработка проекта закона о внесении изменений в Закон│до 01.05.2008│
│ │области "О бюджетном процессе в Ивановской области",│ │
│ │закрепляющего обязательность наличия результатов│ │
│ │независимой публичной экспертизы при рассмотрении│ │
│ │проекта бюджета. Согласование и принятие закона │ │
│ │(осуществляется совместно с внесением изменений и│ │
│ │дополнений в Закон области "О бюджетном процессе в│ │
│ │Ивановской области", предусмотренных другими│ │
│ │мероприятиями Программы) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.6│Создание на специализированном сайте Ивановской│до 01.06.2008│
│ │области в сети Интернет специальной страницы,│ │
│ │посвященной экспертизе законопроектов в области│ │
│ │бюджетного и налогового законодательства │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008│
│N 221-п) │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.7│Проведение конкурса на заключение государственного│до 01.01.2009│
│ │контракта на проведение публичной независимой│ │
│ │экспертизы в 2009 году │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.8│Проведение отбора на заключение государственного│до 01.07.2010│
│ │контракта на проведение публичной независимой│ │
│ │экспертизы в первом полугодии 2010 года. Осуществление│ │
│ │публичной независимой экспертизы │ │
│(п. 10.8 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│30.12.2009 N 368-п) │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│10.9│Проведение отбора на заключение государственного│до 31.12.2010│
│ │контракта на проведение публичной независимой│ │
│ │экспертизы во втором полугодии 2010 года.│ │
│ │Осуществление публичной независимой экспертизы │ │
│(п. 10.9 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│20.05.2010 N 157-п) │
└════┴══════════════════════════════════════════════════════┴═════════════…
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели проведения независимой публичной экспертизы. Другими вариантами организации экспертизы являются:
- Создание специального экспертного совета на базе научных организаций;
- Проведение максимально широкой публичной экспертизы (любыми организациями, проявившими инициативу).
Плюсом обоих вариантов является их меньшая стоимость по сравнению с привлечением экспертной организации по договору. Их минусы - меньшая заинтересованность, меньший профессионализм, а в случае с экспертным советом, как показывает практика, высокая зависимость советов от органов исполнительной власти. В пределе это приводит к формальному написанию экспертных заключений зачастую самим финансовым органом.
Привлечение экспертной организации должно обеспечить максимальный профессионализм и заинтересованность в подготовке качественных заключений.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:
N | Риск | Причины | Методы минимизации |
1 | Вырождение независимой экспертизы в подготовку формальных заключений | Контрактная зависимость экспертной организации от органов исполнительной власти. Давление со стороны органов власти с целью корректировки "неудобных" экспертных заключений | Широкая публичность экспертных заключений (при которой формальность экспертизы может поставить под сомнение компетентность привлеченной организации). Включение критериев оценки в конкурсную документацию, отдающих предпочтение компаниям, имеющим общероссийскую известность |
Чувствительность конечных результатов к проявлению указанного риска очень велика. По сути, реализация риска будет означать сохранение текущей ситуации при возросших бюджетных расходах.