Анализ исходного состояния
Действующая в Ивановской области модель программно-целевого бюджетного планирования основана на разработке и реализации областных целевых программ. В 2007 году в Ивановской области действовала 31 областная целевая программа. На финансирование данных программ в бюджете Ивановской области (в первой редакции областного Закона "Об областном бюджете на 2007 год") было предусмотрено 783,5 млн. руб., что составляет 5% запланированных расходов областного бюджета.
Сложившаяся в 2002 - 2006 годах практика формирования и исполнения областных целевых программ обладала существенными недостатками, снижающими эффективность целевых программ как инструмента для решения общеобластных проблем.
Разработанные в этот период областные целевые программы отличаются невысоким качеством составления. Отсутствует единый стандарт программ, не соблюдаются нормативно установленные требования к структуре и содержанию программ. Областные целевые программы зачастую представляют собой только набор мероприятий с проставленными источниками и суммами финансирования, отсутствует увязка мероприятий с показателями результатов.
Неполное финансирование областных целевых программ стало системной характеристикой сложившегося механизма их реализации. При регулярном недофинансировании целевых программ становилось невозможным достижение программных целей в поставленные сроки. В этих условиях разработка областных целевых программ использовалась преимущественно как инструмент получения дополнительного финансирования, нежели для решения декларируемых проблем. Такая практика приводила к распылению бюджетных ресурсов при сохранении нерешенными проблем.
С целью кардинальной перестройки механизма программно-целевого планирования в Ивановской области в 2007 году был подготовлен новый порядок разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ социально-экономического развития. Данный порядок утвержден постановлением Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 года N 140-п. Принципиальные изменения в схеме формирования и исполнения областных целевых программ затронули следующие моменты:
1. Полномочия по инициации разработки целевых программ закреплены за исполнительными органами государственной власти Ивановской области и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Ранее инициатором разработки программы могло быть любое физическое или юридическое лицо. Предложения о разработке целевых программ направлялись заинтересованными лицами в органы исполнительной власти (департаменты, управления, комитеты и др.) Ивановской области, которые в течение 15 дней должны были рассматривать данные предложения.
2. Произведена увязка сроков подачи предложений о разработке новых целевых программ с бюджетным циклом: все предложения от инициаторов должны быть поданы в срок до 1 февраля года, предшествующего году реализации областных целевых программ.
Ранее срок подачи предложений о разработке новых целевых программ никак не регламентировался.
3. Установлено требование о проведении государственным органом Ивановской области, ответственным за составление и исполнение бюджета, оценки возможности финансирования областной целевой программы в предполагаемых объемах.
Ранее оценка возможностей финансирования программ не проводилась. Существовала только процедура рассмотрения предложений о разработке целевых программ Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области, который по каждому предложению готовил заключение о целесообразности разработки целевой программы.
4. Проведено разделение функций заказчика и разработчика целевой программы.
Ранее разработку ОЦП осуществлял государственный заказчик ОЦП.
5. Установлено требование об утверждении всех областных целевых программ законами Ивановской области.
К середине 2007 года сложилась ситуация, когда одна часть действующих ОЦП утверждена областными законами, а другая часть - постановлениями Правительства области.
До 12 мая 2006 года существовало требование обязательности одобрения проекта ОЦП исполнительным и представительным органами государственной власти Ивановской области. В этот период все ОЦП утверждались законами области.
12 мая 2006 года было принято постановление Правительства Ивановской области N 84-п, отменившее обязательность одобрения проекта ОЦП представительным органом государственной власти Ивановской области. С этого момента ОЦП стали утверждаться постановлениями Правительства Ивановской области.
6. Введена формализованная методика оценки проектов областных целевых программ. Процедура рассмотрения проектов областных целевых программ Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области существовала и ранее, однако она не основывалась на формальных критериях.
7. Установлена процедура мониторинга реализации региональных целевых программ, закреплена процедура корректировки или досрочного прекращения областной целевой программы по результатам реализации. Введение указанных процедур было особенно важно в силу того, что большинство действующих программ имеет срок реализации до 2009 - 2010 г. г. В отсутствие эффективного механизма корректировки и выбраковки, проблема существования некачественных программ сохранялась бы еще длительное время.
Новая модель также не лишена недостатков:
1. Сохранились противоречия в механизме финансирования областных целевых программ. Областные целевые программы утверждаются законами области, и суммы финансирования программных мероприятий приобретают характер публичных обязательств. Однако включение мероприятий ОЦП в проект областного бюджета на очередной финансовый год выполняется не в безусловном порядке, а по предложениям Департамента экономического развития и торговли Ивановской области. Это означает, что сохраняется возможность неполного финансирования областных целевых программ.
2. Недостаточно детализирован порядок разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ в части требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям целевых программ. Не заданы требования к применению и составлению показателей непосредственных и конечных результатов целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности.
3. Сохраняется проблема слабой открытости областных целевых программ для общественности. Публикация программ в сети Интернет и печатных СМИ не носит обязательного, системного характера и зависит от инициативности государственных заказчиков целевых программ.
Пока сохраняется нерешенной проблема большого количества некачественных программ, которые продолжают отвлекать на себя бюджетное финансирование и при этом практически не поддаются оценке с точки зрения результативности.
План реформирования
По данному направлению реформирования в плановом периоде должна быть завершена доработка конструкции программно-целевого планирования расходов областного бюджета, а действующие в настоящий момент областные целевые программы приведены в соответствие с ней. В модифицированной конструкции необходимо учесть нормативные требования, введенные с принятием нового Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должен быть осуществлен перевод областных целевых программ в формат долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП), утверждаемых Правительством Ивановской области.
При доработке конструкции программно-целевого планирования расходов областного бюджета, в первую очередь, будут разграничены статусы ДЦП и ведомственных целевых программ. ДЦП должны стать инструментом решения исключительно комплексных, межотраслевых и межведомственных проблем. Решение данных проблем может не иметь непосредственных конечных результатов в кратко- и среднесрочной перспективах. При этом масштаб ДЦП должен быть существенным как с точки зрения планируемых действий, так и с точки зрения объемов финансирования.
Финансирование принятых ДЦП в плановом периоде должно приобрести статус обязательного и включаться в проект бюджета в безусловном порядке в суммах, предусмотренных программами. Необходимо будет усовершенствовать механизм расходования средств в рамках долгосрочных целевых программ путем введения в практику долгосрочных государственных контрактов, заключаемых в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами.