О ПРОГРАММЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ (с изменениями на: 20.05.2010)

12. Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств

Анализ исходного состояния

В Ивановской области за счет средств областного бюджета реализуются социально значимые инвестиционные проекты, направленные на развитие сети областных бюджетных учреждений, реконструкцию и (или) строительство объектов коммунальной инфраструктуры. Основные объемы бюджетных расходов по инвестиционным проектам приходятся на капитальные вложения (расходы на проектно-изыскательские работы, реконструкцию и строительство объектов), финансирование которых организовано в рамках адресной инвестиционной программы. Порядок формирования и финансирования перечня строек и объектов областной адресной инвестиционной программы Ивановской области утвержден постановлением Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 года N 140-п.

Прочие расходы по инвестиционным проектам осуществляются в рамках текущего финансирования отраслевых исполнительных органов государственной власти Ивановской области, реализующих соответствующие инвестиционные проекты. В частности, это относится к расходам на техническое оснащение, оборудование, меблировку помещений, организацию деятельности учреждений на базе возводимых капитальных объектов и другим аналогичным расходам.

Планирование реализации инвестиционных проектов осуществляется в рамках подготовки областных целевых программ, при подготовке среднесрочной программы экономического и социального развития Ивановской области, а также вне рамок разработки программных документов.

Детальное планирование и мониторинг реализации проводится лишь в части капитальных вложений, осуществляемых в рамках инвестиционных проектов. При этом отслеживается состояние только по объектам, включенным в адресную инвестиционную программу. Мониторинг по действующим проектам, не получившим финансирование на очередной год, практически не проводится.

Действующая схема финансирования капитальных вложений предполагает необходимость ежегодного подтверждения актуальности строительства (реконструкции) объектов по всем инвестиционным проектам - как впервые предлагаемым к финансированию, так и получавшим финансирование в предыдущие годы. Действующие проекты конкурируют за финансирование с новыми. Контракты на реализацию проектов заключаются на очередной финансовый год, а не на весь период их реализации.

Процедура принятия решений о внесении объектов капитальных вложений в адресную инвестиционную программу не включает обязательной оценки проекта с точки зрения бюджетной и социальной эффективности. Решения принимаются с учетом проверки соответствия формальным требованиям к составлению заявок (наличие и правильность составления ТЭО, прохождение всех необходимых согласований и т.д.), а также плановых сроков сдачи объектов капитальных вложений. При составлении перечня проектов для включения в адресную инвестиционную программу в первую очередь вносятся объекты, которые планируется ввести в плановом году.

Отсутствует четкий механизм отбора инвестиционных проектов, ограничивающий возможности дополнения пула инвестиционных проектов предложениями участников процесса согласования. Решения о реализации проектов носят преимущественно политический характер. На этапе согласования адресной инвестиционной программы происходит существенное изменение ее содержания. В адресную инвестиционную программу включается избыточное количество объектов капитальных вложений, годовая потребность в финансировании которых существенно превышает объемы финансирования по адресной программе. В дальнейшем это приводит к недофинансированию, затягиванию сроков строительства (реконструкции) объектов, возрастанию конечной стоимости реализации инвестиционных проектов.

Отсутствует четкая процедура формирования заявок с учетом пула действующих инвестиционных проектов и заявок прошлых лет. Это создает возможности для проведения непоследовательной инвестиционной политики отраслевыми органами, подающими заявки на включение объекта в адресную инвестиционную программу.

Риск проведения непоследовательной инвестиционной политики усиливается тем, что качество планирования реализации инвестиционных проектов находится на невысоком уровне. Отсутствует средне- и долгосрочный горизонт планирования инвестиционных расходов, отсутствует обязательный учет эксплуатационных расходов будущих периодов. Практика формирования перспективного финансового плана на 2007 - 2009 г. г. подтверждает наличие существенных затруднений у отраслевых органов при планировании инвестиций на период, превышающий один календарный год. На 2007 год было запланировано 854 млн. руб. инвестиционных расходов, тогда как на 2008 и 2009 г. г. - только 42,7 и 40,96 млн. руб. соответственно. При этом уже в течение очередного финансового года практикуется многократное изменение инвестиционных планов.

Отсутствие целостной системы планирования и мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного бюджета, приводит к распылению и неэффективному использованию ограниченных инвестиционных ресурсов.

План реформирования

По данному направлению планируется усовершенствовать существующий порядок мониторинга инвестиционных проектов. Преобладающий технический аспект мониторинга (соответствие проектно-сметной документации) необходимо дополнить оценкой бюджетной и социальной эффективности реализуемых проектов. Необходимо сделать мониторинг регулярным в течение всего срока реализации инвестиционного проекта.

Ключевое значение должна получить оценка социальной эффективности инвестиционных проектов, поскольку проекты, направленные на увеличение доходов бюджета, в настоящий момент практически отсутствуют. Снижение социальной эффективности ниже определенного предела должно быть одним из оснований для досрочного прекращения или переработки инвестиционного проекта. Аналогично должны быть ужесточены последствия существенных отклонений реализации инвестиционного проекта от утвержденной ПСД.

Оценку социальной эффективности инвестиционных проектов, направленных на оказание государственных услуг, планируется осуществлять в рамках рассмотрения ведомственных целевых программ (так как программа увязывает бюджетные ассигнования с их социальной эффективностью). При этом сама методика формирования ведомственных программ должна предполагать обязательность учета текущих расходов будущих периодов, возникающих в связи с реализацией инвестиционного проекта.

Сохранение программы, содержащей ранее утвержденный инвестиционный проект, должно быть достаточным основанием для сохранения инвестиционного проекта с точки зрения его социальной эффективности. Аналогичный алгоритм должен быть реализован и в отношении инвестиционных проектов, включенных в областные целевые программы.

Для инвестиционных проектов, не входящих в состав ведомственных или областных целевых программ, предполагается утвердить самостоятельную методику оценки социальной и бюджетной эффективности. Ключевыми критериями должны стать: наличие объекта в планах застройки территорий, доля бюджета в реализации проекта, изменение определенных социальных индикаторов и т.д. При этом социальный эффект должен находиться в определенной минимальной пропорции к бюджетным ассигнованиям.

Разработке нормативных правовых актов будет предшествовать оценка эффективности реализации инвестиционных проектов за 2005 - 2007 г. г. Оценка должна иметь в большей степени аналитический характер и использоваться в разработке нормативных правовых актов.

Нормативно-правовые новации в сфере мониторинга инвестиционных проектов предполагается осуществить в первом полугодии 2008 года. Это связано с необходимостью синхронизации утверждения порядка оценки социальной эффективности инвестиционных проектов с нормативным закреплением института ведомственных целевых программ.

Во втором полугодии 2008 года будет осуществлена комплексная оценка бюджетной и социальной эффективности всех реализуемых инвестиционных проектов на предмет их переработки или досрочного прекращения (в соответствии с утвержденной методикой). Таким образом, бюджет города в 2009 году не должен содержать расходов на реализацию проектов, попадающих под критерии досрочного прекращения или переработки.

Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

Альтернативы реформирования по данному направлению лежат в области вариативности оценок бюджетной и социальной эффективностей, а также в сфере вариантов учета и рассмотрения инвестиционных проектов в бюджетном процессе.

Практика российских регионов и муниципальных образований выработала целый набор различных методик оценки социальной эффективности инвестиционных проектов. Большинство из этих методик ориентировано на оценку социальной эффективности в виде дополнительных рабочих мест, создаваемых проектом, рост экономики и т.д. Более подробное рассмотрение между тем показывает, что зачастую оценка имеет формальный характер, не позволяя сравнивать проекты между собой, не учитывая всего многообразия проектов и социальных эффектов.

Выбранный план реформирования учитывает накопленный опыт, специфику Ивановской области (практически все инвестиционные проекты направлены на развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг), а также планируемую конструкцию областных целевых и ведомственных целевых программ.

С точки зрения учета инвестиционных проектов в бюджетном процессе могла быть реализована модель их раздельного от текущих расходов планирования, учета и мониторинга. Данный подход по духу соответствует новой редакции Бюджетного кодекса, но имеет ряд выраженных недостатков.

Во-первых, рассмотрение инвестиционных проектов в отрыве от текущих расходов может привести к игнорированию учета эксплуатационных расходов будущих периодов. Во-вторых, это будет нарушать логику составления и исполнения ведомственных программ по оказанию государственных услуг (поскольку, прежде всего, инвестиционные проекты изменяют параметры оказания государственных услуг). В-третьих, в отдельных случаях инвестиционные проекты могут иметь альтернативные, не инвестиционные решения. Автономное рассмотрение инвестиционных проектов на этапе планирования сделает рассмотрение данных альтернатив недоступным.

Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов