Анализ исходного состояния
В период с 2004 по 2006 год происходило быстрое наращивание объема предоставляемых льгот в первую очередь за счет увеличения количества льгот и льготных категорий плательщиков. К 2006 году объем льгот возрос в 4,9 раза по сравнению с 2004 годом, достигнув 687,4 млн. руб., или 5,3% доходов областного бюджета. Данный уровень не является критически высоким, однако при сохранении сложившейся тенденции он мог за 2 - 3 года достичь критической отметки.
Основные объемы льгот предоставлялись по уплате налога на имущество организаций. В 2006 году они составили 678,3 млн. руб., или 98,7% от общей суммы льгот по платежам в областной бюджет.
Основными целями предоставления льгот являлись:
1. Сокращение встречных финансовых потоков. С этой целью были установлены льготы по налогу на имущество организаций, уплачиваемому исполнительными органами государственной власти Ивановской области и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, финансируемыми из областного и местных бюджетов.
2. Поддержка инвестиционной деятельности. С этой целью предоставлялись льготы по налогу на имущество организациям, реализующим инвестиционные проекты, включенные в Государственный реестр инвестиционных проектов Ивановской области или Государственную инвестиционную программу Ивановской области. Также льготы предоставлялись организациям, инвестиционные договоры с администрацией Ивановской области которых утверждены областными законами.
3. Поддержка приоритетных отраслей и производств. Льготы предоставлялись организациям, производящим пиво и солод, неочищенные растительные масла и растительные рафинированные масла и жиры.
4. Поддержка социально значимых субъектов - организаций социально-культурной сферы, балансодержателей жилищного фонда, градообразующих предприятий, производственных предприятий, находящихся в собственности всероссийских организаций инвалидов, государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы.
Эффективное использование инструмента налоговых льгот затруднялось отсутствием точной статистики в разрезе налогоплательщиков. Официальная информация о величине налоговых льгот, предоставляемая Федеральной налоговой службой, содержит только сведения об общих объемах льгот по каждому налогу. Детальную статистику удается получать только по предприятиям, с которыми заключены соглашения о взаимодействии.
Процесс рассмотрения вопросов и принятия решений об установлении или отмене налоговых льгот носит неформализованный характер. В частности, отсутствует утвержденный порядок оценки эффективности планируемых к предоставлению налоговых льгот, не проводится регулярная ревизия эффективности уже предоставленных льгот.
Отсутствие нормативно закрепленной процедуры в настоящий момент восполняется процессом политического взаимодействия исполнительных и представительных органов власти.
План реформирования
Ключевой задачей по данному направлению являются объективизация и формализация принятия решений по предоставлению (сохранению) налоговых льгот и на этой основе снижение общего объема предоставляемых региональных льгот.
На первом этапе планируется разработать и утвердить механизм оценки бюджетной и социальной эффективности налоговых льгот и связанные с ним критерии для признания налоговых льгот эффективными или неэффективными.
Эффективными должны признаваться налоговые льготы с положительной бюджетной эффективностью. Причем при осуществлении расчетов плановые доходы от предоставления льгот должны взвешиваться на вероятностный характер его получения.
На основе социальной эффективности льготы предполагается признавать эффективными тогда, когда они предоставляются социально незащищенным гражданам и являются востребованными последними. В то время как льготы, предоставляемые населению и юридическим лицам с целью поддержки какой-либо активности, деятельности, должны оцениваться с позиции бюджетного или народно-хозяйственного эффекта. Вопрос трансформации народно-хозяйственного эффекта в финансовый должен быть разрешен при разработке соответствующих методик.
На втором этапе должен быть скорректирован порядок предоставления новых налоговых льгот, учитывающий необходимость оценки эффективности и получения положительной оценки. Кроме того, должна быть закреплена периодичность осуществления ревизии эффективности уже предоставленных налоговых льгот и послаблений.
На третьем этапе будет осуществлена ревизия существующих налоговых льгот (с учетом оценки их эффективности), по результатам которой подготовлены и вынесены на рассмотрение представительного органа проекты законов о ликвидации отдельных налоговых льгот. Принятие данных законов должно произойти в первой половине 2009 года, чтобы подойти к новому бюджетному циклу в условиях предсказуемого налогового законодательства.
┌════┬══════════════════════════════════════════════════════┬═════════════‰
│ N │ Мероприятие │ Сроки │
│ │ │ реализации │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│14.1│Подготовка проекта постановления Правительства│до 01.07.2008│
│ │Ивановской области, закрепляющего методику оценки│ │
│ │бюджетной и социальной эффективности предоставляемых│ │
│ │(планируемых к предоставлению) льгот, критерии│ │
│ │признания льгот неэффективными. Согласование и│ │
│ │принятие постановления │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│14.2│Подготовка проекта закона Ивановской области,│до 01.04.2009│
│ │утверждающего порядок и условия установления,│ │
│ │продления срока действия и отмены налоговых льгот по│ │
│ │региональным налогам и пониженных налоговых ставок по│ │
│ │федеральным налогам в части, зачисляемой в областной│ │
│ │бюджет. Согласование и принятие закона │ │
│(п. 14.2 в ред. Постановления Правительства Ивановской области от│
│11.03.2009 N 57-п) │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│14.3│Проведение инвентаризации (оценки эффективности)│до 01.01.2009│
│ │действующих налоговых льгот, установленных│ │
│ │региональным законодательством │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│14.4│Подготовка проектов законов Ивановской области об│до 01.04.2009│
│ │отмене отдельных налоговых льгот, признанных│ │
│ │неэффективными по результатам инвентаризации (при│ │
│ │необходимости). Вынесение проектов законов на│ │
│ │рассмотрение представительного органа │ │
└════┴══════════════════════════════════════════════════════┴═════════════…
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы реформирования по данному направлению существуют в отношении выбора различных вариаций оценки эффективности налоговых льгот и признания их эффективными.
Альтернативным предложенному является вариант унифицированной оценки эффективности налоговых льгот, во всех случаях сводимой к финансовому эффекту для бюджета. Такая оценка даст возможность сопоставления различных налоговых льгот друг с другом, их сравнительного анализа. Недостаток подхода состоит в неизбежной надуманности и высокой погрешности, которые сопровождают трансформацию социального эффекта в финансовый. Даже необходимость трансформации народно-хозяйственного эффекта в финансовый, заложенная в план реформирования, вызывает опасения.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:
N | Риск | Причины | Методы минимизации |
1 | Противодействие нововведениям со стороны органов власти области | Низкая актуальность проблемы предоставления налоговых льгот. Приоритет политического выбора при предоставлении налоговых льгот по сравнению с рациональной оценкой их эффективности | Проведение разъяснительной работы |
2 | Слабость методик оценки финансового эффекта предоставления налоговых льгот | Сложность трансформации народно-хозяйственных эффектов в финансовый | Переход к отдельному учету народно-хозяйственной эффективности при обнаружении существенной погрешности, вложенной в методики оценки финансового эффекта |
Наибольшее значение с точки зрения рисков осуществления имеет фактор несогласия с актуальностью реформирования (отдельных органов власти, депутатов, иных лиц, принимающих решения). Данное несогласие может возникать как выражение позиции, согласно которой утвержденные законом льготы выражают волю избирателей, политический выбор и не требуют дополнительной рационализации в виде оценки их эффективности. Реализация данных рисков может иметь своим следствием сохранение неэффективных налоговых льгот даже при выражении соответствующей инициативы Правительства области по их отмене.