О ПРОГРАММЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ (с изменениями на: 20.05.2010)

 8. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов

Анализ исходного состояния

Сложившаяся в 2004 - 2007 г. г. в Ивановской области практика исполнения областного бюджета характеризовалась появлением временных кассовых разрывов с частотой 1 - 2 раза в год. Применение консервативного подхода к планированию расходов и своевременные действия Департамента финансов Ивановской области по привлечению источников финансирования предотвращали возникновение просроченной кредиторской задолженности бюджета и других негативных последствий возникновения временных кассовых разрывов.

Основными способами финансирования временных кассовых разрывов являлись:

1. Досрочное перечисление финансовой помощи из федерального бюджета, выполняемое Минфином РФ по обращению Ивановской области. Область является высоко дотационным регионом, поэтому на практике данный способ покрытия кассовых разрывов был основным. В период с 2005 по 2007 г. г. это был единственный применяемый на практике способ финансирования временных кассовых разрывов в Ивановской области.

2. Привлечение краткосрочных кредитов Минфина РФ. За период с 2004 по 2007 год данный способ использовался единственный раз в 2004 году, когда по обращению Ивановской области Минфин РФ предоставил краткосрочный бюджетный кредит на покрытие кассового разрыва.

3. В 2005 - 2006 годах практиковалось установление ограничений для главных распорядителей бюджетных средств по графику финансирования в течение года. Годовая сумма финансирования распределялась поквартально строго в соответствии с плановой сезонностью поступления доходов. Это позволяло избежать возникновения кассовых разрывов и связанных с ними рисков возникновения просроченной кредиторской задолженности. В 2007 году от данной практики было решено отказаться в пользу более активного применения иных инструментов финансирования кассовых разрывов.

4. Для предотвращения образования кредиторской задолженности продолжают использоваться передвижки по расходам не первоочередной значимости на более поздние сроки между кварталами бюджетной росписи. Основными категориями не первоочередных расходов являются "Приобретение услуг" (код ЭКР 222), "Увеличение стоимости основных средств" (код ЭКР 310), "Увеличение стоимости материальных запасов" (код ЭКР 340). Приоритетное финансирование в полном объеме осуществляется по расходам на оплату коммунальных услуг, выплате заработной платы, стипендий и социальных выплат.

Значимость передвижек по расходам на более поздние сроки для управления краткосрочной ликвидностью областного бюджета достаточно высока. Объем передвижек за квартал составляет порядка 5 - 7%. К примеру, по состоянию на 1 октября 2007 года на основании обращений главных распорядителей средств областного бюджета осуществлены передвижки бюджетных ассигнований с 3 на 4 квартал на общую сумму 185707,9 тыс. руб. в целях сокращения временного кассового разрыва областного бюджета, сложившегося в 3 квартале 2007 г. по причине неразмещенного облигационного займа.

Каждый из применявшихся способов покрытия временных кассовых разрывов имел ряд ограничений и недостатков.

Предоставление Ивановской области беспроцентных бюджетных кредитов и досрочное перечисление финансовой помощи из федерального бюджета зависело от текущей политики Министерства финансов РФ. Вероятность отказа в предоставлении финансирования несла за собой риски возникновения негативных финансовых последствий.

Введение жестких ограничений по распределению финансирования в течение года вело к снижению эффективности бюджетных расходов, сроки осуществления которых устанавливались не из соображений максимизации эффективности расходов, а исходя из графика финансирования. Аналогичная ситуация с осуществлением передвижек с целью обеспечения 100-процентного исполнения первоочередных расходов, следствием которых выступает снижение эффективности бюджетных расходов, переносимых на более поздние сроки.

План реформирования

Для совершенствования методов финансирования временных кассовых разрывов должен быть осуществлен переход от практики оперативного реагирования на риски возникновения кассовых разрывов к системным процедурам прогнозирования и управления рисками.

С этой целью в 2008 - 2009 г. г. необходимо, в первую очередь, провести тщательный анализ эффективности политики управления краткосрочной ликвидностью бюджета. Оценить прямые и непрямые (косвенные с точки зрения результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств) издержки от проведения такой политики.

На следующем шаге должен быть утвержден порядок (методика) планирования временных кассовых разрывов в течение года, а также внедрены инструменты, позволяющие сопоставлять выгоды своевременного финансирования расходов бюджета и возникающие в связи с этим издержки привлечения кредитных ресурсов (либо увеличения резервов). Таким инструментом может стать порядок учета финансовых издержек на обеспечение опережающего графика финансирования при планировании бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств (в первую очередь - при составлении ведомственных программ).

Для обеспечения бесперебойного финансирования расходов в соответствии с утвержденным планом расходов планируется закрепить использование инструмента финансового резервирования для покрытия кассовых разрывов. Требования к размеру финансового резерва должны минимизировать потери от его создания и поддержания, при этом обеспечивая краткосрочную ликвидность бюджета. Для этого предполагается создать финансовый резерв как часть кассовых остатков на счете областного бюджета, размер которой на каждый момент времени должен удовлетворять определенным условиям.

В полной мере система управления краткосрочной ликвидностью может заработать уже с 2009 года.

Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели финансового резервирования. Альтернатива предложенному решению - создание определенного фонда денежных средств, который формируется исключительно за счет бюджетных доходов и используется для минимизации краткосрочных заимствований. Данное решение позволяет добиться видимой экономии на обслуживании краткосрочных заимствований. Обратная сторона - это отвлечение значительного объема бюджетных ресурсов для резервирования (объем резерва должен быть значительным, чтобы покрыть все планируемые на год кассовые разрывы). Схема создания и управления финансовым резервом (в том числе с помощью краткосрочных заимствований) представляется более гибкой и эффективной с точки зрения использования бюджетных средств.

Кроме того, план мероприятий может быть сформирован без учета внедрения механизма учета временной стоимости денег при планировании бюджетных расходов распорядителями бюджетных средств. Это организационно облегчит проведение реформы, но не позволит достичь баланса между интересами минимизации заимствований и своевременности осуществления расходов.

Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:

Риски реформирования по данному направлению лежат полностью в плоскости внутреннего сопротивления изменениям. Накопление существенного внутреннего сопротивления может привести к выхолащиванию предлагаемых изменений и принятию очень скромных с точки зрения потенциального воздействия нормативных правовых актов.