Анализ исходного состояния
В Ивановской области отсутствует практика разработки и реализации среднесрочных ведомственных целевых программ. Реализуется традиционная схема планирования текущих расходов бюджета по принципу "от достигнутого". При расчете проектировок на плановый год используются объемы расходов базового периода, корректируемые в связи с изменениями нормативной базы и инфляционным удорожанием. Процедура бюджетного планирования подчинена решению задачи по обеспечению своевременного и полного финансирования сложившихся обязательств. Отсутствует механизм увязки расходов бюджета с целями и задачами органов исполнительной власти. Планирование расходов бюджета "снизу вверх" от смет отдельных бюджетополучателей существенно ограничивает возможности использования бюджета как инструмента управления, повышения качества и доступности государственных услуг.
План реформирования
Формирование среднесрочных ведомственных программ является одним из ключевых и самых сложных элементов Программы реформирования. Разработку ведомственных программ предполагается организовать в разрезе утвержденного перечня государственных услуг (тех же, для которых должны быть разработаны стандарты качества и осуществлена оценка потребности). Основополагающим должно стать правило "одна услуга - одна программа".
Расходы на оказание государственных услуг имеют значительный вес в общем объеме расходов областного бюджета (порядка 40% - 50%). Поэтому внедрение программно-целевого метода планирования для данной категории расходов потенциально позволяет достичь существенного повышения эффективности расходов областного бюджета в целом.
Каждая ведомственная программа будет содержать государственное задание на оказание государственной услуги, охватывать текущие и капитальные расходы, необходимые для оказания государственной услуги в плановом периоде и достижения установленных показателей результативности. Базовыми показателями ведомственных программ должны стать показатели качества, объема, доступности, стоимости и надежности оказания государственных услуг. Такая конструкция обеспечит максимальную и непосредственную связь финансирования с результатами.
Ведомственные целевые программы будут иметь среднесрочный характер и, при необходимости, ежегодно корректироваться в зависимости от устанавливаемых приоритетов и планируемого объема финансирования расходов по оказанию государственных услуг. При формировании и корректировке ведомственных программ планирование расходов будет вестись раздельно по действующим и принимаемым обязательствам.
Организационно внедрение ведомственных целевых программ в практику бюджетного планирования потребует осуществления целого комплекса мероприятий, в том числе:
1) установления однозначного соответствия между функциями отраслевых исполнительных органов государственной власти Ивановской области и государственными услугами, за оказание которых они несут ответственность;
2) внесения изменений в организацию бюджетного процесса. Институт ведомственных целевых программ, основные аспекты их составления, рассмотрения и утверждения должны быть закреплены законом области;
3) нормативного закрепления порядка разработки и рассмотрения ведомственных программ, ключевых требований и рекомендаций по составлению программ;
4) разработки и установления количественных показателей, которые могут (должны) использоваться для оценки планов, осуществления текущего и последующего контроля за достижением целей и решением задач по оказанию государственных услуг (т.е. для формирования и контроля за исполнением ведомственных программ);
5) разработки и установления порядка корректировки объемов финансирования ведомственных программ исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов.
Внедренческий блок должен быть осуществлен таким образом, чтобы к 2009 году область уже смогла перейти на составление ведомственных программ по оказанию государственных услуг. Как показывает практика, активное внедрение программно-целевых методов планирования в бюджетный процесс часто терпит неудачу из-за отсутствия у государственных служащих навыков программно-целевого планирования, недостаточной технической оснащенности, отсутствия должной консультационной поддержки составления программ.
Для обеспечения внедрения инструмента ведомственных целевых программ планируется:
1) организовать проектные обучающие семинары с органами исполнительной власти по составлению ведомственных целевых программ;
2) обеспечить консультационную и методическую поддержку органам исполнительной власти по составлению ведомственных программ (как в 2008, так и в 2009 году);
3) сформировать и распространить для органов исполнительной власти примеры (образцы) составления ведомственных целевых программ;
4) подготовить программное обеспечение, облегчающее составление ведомственных целевых программ;
5) обеспечить материальное стимулирование в 2008 году государственных служащих органов исполнительной власти, подготовивших наиболее качественные ведомственные программы;
6) организовать регулярное проведение социологических опросов по оценке уровня удовлетворенности населения области качеством оказания государственных услуг (дефицитной, как правило, является статистика по уровню качества предоставляемых государственных услуг).
В первом полугодии 2009 года в принятую нормативную базу по формированию и исполнению ведомственных целевых программ могут быть внесены изменения по результатам анализа первых итогов внедрения программно-целевого бюджетирования.
Заключительным этапом внедрения должна стать организация системы текущего учета исполнения ведомственных целевых программ - их включение в бюджетную классификацию, в систему казначейского исполнения бюджета области. Это позволит оперативно формировать отчетность о финансовой стороне исполнения ведомственных целевых программ.
┌════┬══════════════════════════════════════════════════════┬═════════════‰
│ N │ Мероприятие │ Сроки │
│ │ │ реализации │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.1 │Проведение оценки функций и задач органов│до 01.05.2008│
│ │исполнительной власти области по предоставлению│ │
│ │государственных услуг, оценки изменения│ │
│ │результативности их деятельности с учетом изменения│ │
│ │объемов бюджетных расходов на предоставление│ │
│ │государственных услуг │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.2 │Подготовка проекта закона о внесении изменений в Закон│до 01.05.2008│
│ │области "О бюджетном процессе в Ивановской области",│ │
│ │закрепляющих институт ведомственных программ и│ │
│ │основные аспекты их составления, рассмотрения и│ │
│ │утверждения. Согласование и принятие закона │ │
│ │(осуществляется совместно с внесением изменений и│ │
│ │дополнений в Закон области "О бюджетном процессе в│ │
│ │Ивановской области", предусмотренных другими│ │
│ │мероприятиями Программы) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.3 │Подготовка проекта постановления Правительства│до 01.05.2008│
│ │Ивановской области, закрепляющего порядок разработки и│ │
│ │рассмотрения ведомственных программ, в том числе│ │
│ │процедуру раздельного планирования расходов по│ │
│ │действующим и принимаемым обязательствам, ключевые│ │
│ │требования и рекомендации по составлению программ,│ │
│ │порядок корректировки бюджетных ассигнований исходя из│ │
│ │плановых и фактически достигнутых результатов.│ │
│ │Согласование и принятие постановления │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.4 │Проведение в 2008 году социологического опроса по│до 01.06.2008│
│ │оценке населением области уровня удовлетворенности│ │
│ │качеством оказания основных государственных услуг │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.5 │Разработка и утверждение нормативным правовым актом│до 01.06.2008│
│ │количественных показателей, которые могут (должны)│ │
│ │использоваться для оценки эффективности оказания│ │
│ │государственных услуг и составления ведомственных│ │
│ │программ │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.6 │Проведение проектных обучающих семинаров с органами│до 01.08.2008│
│ │исполнительной власти по составлению ведомственных│ │
│ │целевых программ │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.7 │Подготовка и распространение для органов│до 01.08.2008│
│ │исполнительной власти примеров (образцов) составления│ │
│ │ведомственных целевых программ │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.8 │Обеспечение консультационной и методической поддержки│с 01.07.2008│
│ │органам исполнительной власти по составлению│по 01.10.2008│
│ │ведомственных программ в 2008 году (консультации,│ │
│ │экспертные рекомендации по доработке программ) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.9 │Разработка и внедрение специализированного│до 01.09.2008│
│ │программного обеспечения для автоматизации процесса│ │
│ │составления и редактирования проектов ведомственных│ │
│ │целевых программ │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.10│Проведение конкурса ведомственных целевых программ,│до 01.03.2009│
│ │подготовленных в 2008 году (утверждение условий│ │
│ │конкурса, методики оценки программ, проведение оценки│ │
│ │программ, материальное стимулирование победителей) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.11│Проведение в 2009 году второго социологического опроса│до 01.04.2009│
│ │по оценке населением области уровня удовлетворенности│ │
│ │качеством оказания основных государственных услуг │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.12│Подведение первых итогов внедрения программно-целевого│до 01.04.2009│
│ │бюджетирования (внедрения ведомственных целевых│ │
│ │программ) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.13│Внесение изменений в нормативные правовые акты│до 01.06.2009│
│ │области, закрепляющие порядок формирования,│ │
│ │рассмотрения и исполнения ведомственных целевых│ │
│ │программ (при необходимости, по результатам первых│ │
│ │итогов внедрения) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.14│Обеспечение консультационной и методической поддержки│до 01.10.2009│
│ │органам исполнительной власти по составлению│ │
│ │ведомственных программ в 2009 году (консультации,│ │
│ │экспертные рекомендации по доработке программ) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.15│Внесение изменений в нормативные правовые акты│до 01.12.2008│
│ │области, регламентирующие казначейское исполнение,│ │
│ │закрепляющих порядок оперативного учета расходов на│ │
│ │реализацию ведомственных программ при исполнении│ │
│ │бюджета │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.16│Доработка программного обеспечения по организации│до 01.12.2008│
│ │казначейского исполнения областного бюджета с целью│ │
│ │организации оперативного учета исполнения по│ │
│ │ведомственным программам (при необходимости) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.17│Проведение конкурса ведомственных целевых программ,│до 31.12.2009│
│ │подготовленных в 2009 году (утверждение условий│ │
│ │конкурса, методики оценки программ, проведение оценки│ │
│ │программ, материальное стимулирование победителей) │ │
├════┼══════════════════════════════════════════════════════┼═════════════┤
│4.18│Автоматизация мониторинга ведомственных целевых│до 01.09.2009│
│ │программ │ │
│(пп. 4.18 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│19.08.2008 N 221-п; в ред. Постановления Правительства Ивановской области│
│от 02.04.2009 N 98-п) │
└════┴══════════════════════════════════════════════════════┴═════════════…
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Основная альтернатива предложенному варианту решения состоит в формировании ведомственных программ по принципу ориентации на решение проблем. При этом подходе каждое ведомство формулирует стратегические цели в сфере его деятельности (обычно - отрасли), выделяет базовые проблемы и на основе этих проблем - формирует ведомственные программы (обычно по принципу "одна проблема - одна программа", хотя на практике распространены и другие вариации). Цель таких программ, как правило, - решение соответствующей социально-экономической проблемы, а индикаторы - показатели конечного социального эффекта.
Преимущество такого подхода состоит в его тесной корреляции с отчетностью регионов перед Минрегионразвития РФ, сводным докладом о результатах и основных направлениях деятельности Правительства, оценками деятельности руководителей субъектов Российской Федерации.
Практика формирования таких программ является самой распространенной среди регионов России и, к сожалению, самой безрезультатной. Построение ведомственных программ на основе проблемно-ориентированного подхода обладает следующими недостатками: