Анализ исходного состояния
На данный момент в Ивановской области отсутствует единая система стандартов качества государственных услуг. В действующем федеральном и областном законодательстве существуют отдельные нормы, регламентирующие деятельность по оказанию услуг населению и организациям за счет средств регионального бюджета. Наборы нормативных требований к качеству и порядку оказания услуг можно рассматривать как некие прототипы стандартов. Основными недостатками сложившейся системы регламентации являются:
1. Рассредоточенность требований в большом количестве нормативных документов, принятых на различных уровнях государственного управления.
2. Устаревание, взаимное противоречие отдельных требований, возникающие в силу постепенного их накопления на протяжении длительного времени, зачастую без ревизии уже существующих требований.
3. Недостижимость отдельных требований в силу существующих бюджетных ограничений и сложности контроля их исполнения.
4. Отсутствие единого подхода к формированию требований по различным услугам.
5. Непроверяемость значительного количества требований получателями государственных услуг.
6. Низкая информированность получателей государственных услуг о существующих нормативных требованиях к качеству оказания услуг.
Назрела потребность в модернизации сложившейся системы регламентации услуг, создании системы стандартов качества государственных услуг, основанных на проверяемых и реалистичных для выполнения требованиях, применимых для использования в бюджетном процессе при планировании расходов на оказание государственных услуг, актуальных для жителей Ивановской области.
План реформирования
Реформирование по данному направлению предусматривает разработку и установление стандартов качества, которые будут востребованы потребителями государственных услуг. Это означает, что язык и изложение стандартов должны быть доступны для неспециалистов в соответствующих областях. Требования к качеству, закрепляемые стандартом, должны быть потенциально наблюдаемы и измеримы жителями Ивановской области. Наконец, стандарт должен собирать в себе все основные требования к качеству услуги, установленные различными органами и нормативными правовыми актами.
Стандарт качества государственных услуг планируется сделать обязательным для выполнения, а получатели услуг каждый раз будут вправе требовать от учреждений и организаций, оказывающих услуги, безусловного исполнения стандарта. Несоблюдение стандартов качества государственных услуг будет влечь санкции по отношению к организации, допустившей нарушение стандарта, и ее руководителю. В текущих условиях это требует, чтобы стандарт качества содержал только обязательные требования, а не желательные, чтобы он был потенциально реализуем в условиях существующих бюджетных ограничений.
На первом этапе реформирования будет проведена подготовительная работа по сбору и анализу материалов, необходимых для формирования стандартов качества предоставления государственных услуг. Для этого нужен не только анализ нормативных правовых актов. Ключевое значение имеет оценка сложившихся ожиданий и требований жителей области относительно качества оказания услуг и обслуживания, которое не закреплено в нормативных актах.
На основе полученной информации в течение одного года планируется разработать и законодательно утвердить стандарты качества по всем государственным услугам Ивановской области. Для превращения стандартов в эффективный инструмент управления качеством предоставляемых государственных услуг будет создан механизм контроля за их соблюдением.
С этой целью планируется подготовить и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг утвержденным стандартам. Данный порядок будет предусматривать широкое привлечение потребителей государственных услуг к контролю за соблюдением стандартов. В рамках процедуры контроля будет установлен порядок обжалования нарушений требований стандарта жителями области, порядок проведения регулярных и оперативных проверок выполнения стандарта. Также планируется закрепить минимальные санкции к организациям и учреждениям, нарушающим стандарты.
Во многом успех внедрения стандартов качества будет зависеть от того, насколько они станут публичными и доступными для жителей области. Для этого необходимо не только обеспечить наличие стандартов в сети Интернет, в каждой организации, оказывающей государственные услуги, но и провести ряд публичных мероприятий, направленных на ознакомление населения со стандартами и порядком их использования.
┌════┬════════════════════════════════════════════════════┬═══════════════‰
│ N │ Мероприятие │ Сроки │
│ │ │ реализации │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.1 │Разработка и принятие закона Ивановской области,│до 01.03.2008 │
│ │закрепляющего статус стандартов качества│ │
│ │государственных услуг, базовые требования к их│ │
│ │содержанию │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.2 │Разработка проекта распоряжения Правительства│до 01.04.2008 │
│ │Ивановской области, утверждающего перечень│ │
│ │государственных услуг, по которым должны быть│ │
│ │разработаны стандарты качества, и график│ │
│ │стандартизации государственных услуг. Согласование и│ │
│ │принятие распоряжения │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.3 │Проведение инвентаризации действующих нормативных│до 01.05.2008 │
│ │правовых актов с точки зрения наличия элементов│ │
│ │стандартов качества предоставления государственных│ │
│ │услуг │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.4 │Проведение фокус-групп с участием потребителей│до 01.07.2008 │
│ │государственных услуг, направленных на выявление│ │
│ │основных требований жителей Ивановской области к│ │
│ │качеству государственных услуг │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.5 │Разработка и принятие постановления Правительства│до 01.07.2008 │
│ │Ивановской области, устанавливающего порядок оценки│ │
│ │соответствия качества фактически предоставляемых│ │
│ │услуг утвержденным стандартам, в том числе порядок│ │
│ │обжалования нарушений требований стандарта жителями│ │
│ │области, порядок проведения регулярных и оперативных│ │
│ │проверок выполнения стандарта │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.6 │Разработка и законодательное утверждение стандартов │до 31.12.2009 │
│ │качества государственных услуг Ивановской области │ │
│ │(осуществляется совместно с законодательным│ │
│ │утверждением расходных обязательств по оказанию│ │
│ │государственных услуг Ивановской области и│ │
│ │детализированных порядков расчета стоимости│ │
│ │реализации соответствующих расходных обязательств -│ │
│ │см. мероприятие 4 направления 7 "Формирование и│ │
│ │практическое применение реестров расходных│ │
│ │обязательств") │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 02.04.2009│
│N 98-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.7 │Создание сайта, посвященного стандартам качества│до 01.07.2009 │
│ │оказания государственных услуг (в т.ч. с функцией│ │
│ │"обратной связи" и разделом для информации о текущем│ │
│ │выполнении стандартов учреждениями и организациями) │ │
│(в ред. Постановлений Правительства Ивановской области от 19.08.2008│
│N 221-п, от 02.04.2009 N 98-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.8 │Распространение текстов стандартов по учреждениям,│до 01.07.2009 │
│ │оказывающим государственные услуги, и прочим│ │
│ │заинтересованным организациям │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.9 │Проведение первичной инвентаризации соответствия│до 20.03.2009 │
│ │качества оказываемых государственных услуг│ │
│ │Ивановской области требованиям утвержденных│ │
│ │стандартов качества │ │
│(п. 2.9 в ред. Постановления Правительства Ивановской области от│
│11.03.2009 N 57-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.10│Формирование планов по приведению качества│до 01.04.2009 │
│ │оказываемых государственных услуг Ивановской области│ │
│ │в соответствие с требованиями утвержденных│ │
│ │стандартов качества │ │
│(п. 2.10 в ред. Постановления Правительства Ивановской области от│
│11.03.2009 N 57-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│2.11│Реализация планов по приведению качества оказываемых│в сроки,│
│ │государственных услуг Ивановской области в│установленные │
│ │соответствие с требованиями утвержденных стандартов│планами │
│ │качества │ │
│(п. 2.11 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│11.03.2009 N 57-п) │
└════┴════════════════════════════════════════════════════┴═══════════════…
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы в области разработки стандартов качества государственных услуг лежат в сфере самой конструкции стандарта качества и его предназначении. Во-первых, стандарт может быть эталонным (к которому надо стремиться) или обязательным для исполнения. Во-вторых, стандарт может быть предназначен для использования преимущественно исполнителями услуг либо ориентирован на его использование потребителями услуг.
В плане реформирования предусмотрена разработка стандартов, которые обязательны для исполнения и ориентированы на потребителей услуг.
Эталонные стандарты полезны с точки зрения определения "образа будущего", четкого понимания того, как должно быть. Но отсутствие практического применения таких стандартов сделает их бесполезными, по большей части теоретическими разработками. Поэтому выбрана конструкция, в которой требования к качеству, включаемые в стандарт, должны быть обязательными.
Стандарты, ориентированные на применение в отношениях с производителями услуг, могут быть очень детализированными, содержать различные спецификации, технические характеристики и т.д. Такие стандарты удобны с точки зрения последующего размещения государственного заказа, управления сетью бюджетных учреждений. Минус таких стандартов - сложность проверки их исполнения (в т.ч. недоступность для контроля потребителями услуг), а также консервация существующих технологий оказания государственных услуг (стандарты закрепят определенную технологию действий, которую впоследствии будет сложно изменить).
Выбор конструкции стандартов качества, ориентированных на потребителя, призван создать ситуацию, когда население области становится главным контролером их исполнения (как получатели, заинтересованные в соблюдении соответствующего уровня качества). Постоянный контроль за исполнением требований стандарта качества должен существенно повысить ответственность организаций, оказывающих государственные услуги, что должно привести к общему повышению качества их оказания.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:
┌═┬═══════════════┬═════════════════════┬═════════════════════════════════‰
│N│ Риск │ Причины │ Методы минимизации │
├═┼═══════════════┼═════════════════════┼═════════════════════════════════┤
│1│Противодействие│Дополнительные │Материальное стимулирование│
│ │преобразованиям│обременения на│государственных служащих,│
│ │со стороны │ведомства по│принимающих активное участие в│
│ │исполнительных │осуществлению │реализации Программы│
│ │органов │контроля за│реформирования. │
│ │государственной│соблюдением │Создание специального органа,│
│ │власти │стандартов. │осуществляющего контроль за│
│ │ │Противоречие между│соблюдением требований│
│ │ │базовыми техниками│стандартов. │
│ │ │подготовки правовых│Ограничение сферы применения│
│ │ │актов и│нормативных актов, закрепляющих│
│ │ │необходимостью │стандарты, организациями,│
│ │ │изложения текста│оказывающими услуги полностью или│
│ │ │стандарта в форме,│частично за счет средств бюджета│
│ │ │доступной для│(для разграничения стандартов и│
│ │ │населения области │публичных норм федерального│
│ │ │ │законодательства) │
├═┼═══════════════┼═════════════════════┼═════════════════════════════════┤
│2. Исключен. - Постановление Правительства Ивановской области от│
│11.03.2009 N 57-п │
└═┴═══════════════┴═════════════════════┴═════════════════════════════════…
Абзац исключен. - Постановление Правительства Ивановской области от 11.03.2009 N 57-п.