О ПРОГРАММЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ (с изменениями на: 20.05.2010)

18. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом субъекта Российской Федерации, принятия долговых обязательств, их рефинансирования

Анализ исходного состояния

В последние годы происходило последовательное снижение долговой нагрузки на областной бюджет. За 2004 - 2006 г. г. объем государственного долга области сократился в 1,7 раза и на 1 января 2007 года составлял 387,3 млн. руб., или 5,8% доходов областного бюджета за 2006 год (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета). Сложившаяся динамика государственного долга явилась следствием консервативного планирования расходов областного бюджета и проведения осторожной долговой политики.

Управление государственным долгом осуществлялось в рамках сложившихся административных процедур, зачастую не имеющих четкой нормативной регламентации. Отсутствовал системный подход к управлению существующими и планированию привлечения новых обязательств.

На этапе бюджетного планирования не практиковалось проведение расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета субъекта Российской Федерации. В законах об областном бюджете предельная величина долговых обязательств, допустимая к привлечению в очередном финансовом году, обычно устанавливалась на максимально допустимом уровне (исходя из ограничений Бюджетного кодекса). На практике же проводилась сдержанная долговая политика, не допускающая приближения объемов долговых обязательств к установленным предельным уровням.

Принятие решений о привлечении новых долговых обязательств осуществляется с учетом оценки ожидаемых издержек для областного бюджета, а также сравнения различных альтернативных вариантов заимствований. Однако четкая методика количественной оценки влияния привлекаемых долговых обязательств на долговую нагрузку областного бюджета отсутствует.

План реформирования

В плановом периоде планируется существенная активизация долговой политики. К 2009 году ожидается рост привлеченных долговых обязательств более чем в 6 раз по отношению к уровню, существовавшему на начало 2007 года. Вместе с усилением значимости долговой политики соразмерно повысятся и риски принимаемых решений.

Поэтому уже в 2008 году необходимо реализовать ряд мер, направленных на создание механизмов, защищающих от непредвиденного ухудшения платежеспособности областного бюджета.

В рамках реализации программы будет организован учет долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств. Для этой цели должна быть утверждена соответствующая методика, неотъемлемой частью которой будет расчет максимально возможного привлечения новых долговых обязательств, позволяющий сохранить текущий (или заданный) уровень платежеспособности бюджета. Сама методика расчета платежеспособности должна учитывать ключевые требования российского законодательства, но быть максимально приближенной к международным методикам оценки. При этом методика должна позволять оценивать как текущий уровень платежеспособности, так и перспективы его изменения.

Важнейшим моментом в реализации данного направления реформы является внедрение указанных выше методик и расчетов в процесс бюджетного планирования и формирования долговой политики Ивановской области. Планируется закрепить обязательность предоставления информации о планируемом уровне платежеспособности бюджета при рассмотрении проекта бюджета. Помимо этого, информация о текущем и планируемом уровне платежеспособности бюджета должна стать публичной.

Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

В области реформирования по данному направлению существует несколько наборов альтернатив.

Альтернативность возникает при определении методики расчета платежеспособности областного бюджета. Это может быть собственная методика, разработанная под существующие потребности в управленческой информации. Либо это может методика, основанная на признанных разработках, применяемых в международной практике. Предпочтительность второго варианта связана с тем, что оценка платежеспособности будет ориентирована не только на внутреннее использование, но и адекватно восприниматься внешними пользователями, в том числе потенциальными кредиторами. Применение для оценки платежеспособности признанных международных методик будет способствовать выстраиванию системы планирования, учета, контроля в сфере общественных финансов в соответствии с передовыми мировыми стандартами.

Альтернативность реформирования возникает также в части определения степени жесткости механизма принятия решений о привлечении новых долговых обязательств. В Ивановской области может быть нормативно закреплена модель, предусматривающая установление обязательных правил либо правил рекомендательного характера.

Вариант с установлением жестких правил является более прозрачным и гарантирующим системность подхода к принятию решений в сфере управления долговыми обязательствами. В то же время он не лишен недостатков, связанных с невозможностью учета политических мотивов принятия решений о принятии новых долговых обязательств, даже невзирая на последующее ухудшение платежеспособности бюджета.

Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:

Основной риск реализации мероприятия - политический, связанный с противоречием решений, получаемых на основе формализованной методики управления государственным долгом, установленным политическим приоритетам в сфере долговой политики и политики бюджетных расходов.