Лес является основным природным ресурсом в республике, от эффективности управления которым в значительной мере зависит социально-экономическое развитие и устойчивость экологической системы в Республике Марий Эл.
Трансформация управления лесным комплексом оказывает существенное влияние на динамику лесного фонда, породный состав и возрастную структуру лесов. Определяющим фактором в управлении являются формы собственности на лесной фонд и имущество предприятий лесного сектора экономики. Государственная собственность на лесной фонд и федеративное устройство Российской Федерации предопределило структуру региональных органов управления в системе централизованной вертикально-интегрированной иерархии государственных органов исполнительной власти, динамика изменения которых в республике приведена в приложении N 4 (табл. 4.11*). В ходе многочисленных структурных преобразований функции государственного управления на низовом звене всегда были совмещены с ведением лесного хозяйства, а в отдельные периоды и с лесной промышленностью. Лесхозы являлись лесофондодержателями. В их функции входило предоставление лесных ресурсов в пользование, государственная охрана и контроль за состоянием, использованием и воспроизводством лесов на закрепленной территории лесного фонда.
________________
* Таблица 4.11 не приводится. - Примечание изготовителя базы данных.
Формы ведения лесного хозяйства и лесной промышленности формировались в зависимости от назначения лесов, экономических и естественно-географических условий. На территории с высокой лесистостью с преобладанием спелых и перестойных насаждений закреплялись лесосырьевые базы за предприятиями лесной и деревообрабатывающей промышленности. Наиболее крупные лесосырьевые базы в Республике Марий Эл, которые были закреплены за лесозаготовителями на период 10 - 15 лет, приведены в приложении N 4 (табл. 4.12*).
________________
* Таблица 4.12 не приводится. - Примечание изготовителя базы данных.
Анализ системы государственного управления лесами и лесным хозяйством в условиях централизованно планируемой экономики позволяет сделать следующие выводы:
стратегической целью государственного лесоуправления было обеспечение потребностей общества и государства в лесопродукции и расширенное воспроизводство. Базовый принцип - постоянство лесопользования (непрерывного неистощительного) - практически не выполнялся вплоть до 70-х годов прошлого столетия;
общенародная собственность на лесной фонд и средства производства сформировали условия, при которых распоряжение, владение, пользование монопольно выполняли государственные структуры, при директивном централизованном планировании, фондируемом снабжении материальными ресурсами и основными средствами, при централизованно установленных ценах, тарифах и уровне оплаты труда;
полномочия по государственному управлению лесным фондом, ведение лесного хозяйства, надзор и контроль осуществлялись одним специально уполномоченным государственным органом, что снижало эффективность контрольных и надзорных функций;
в лесопользовании произошла замена экономических методов управления на государственные административные распорядительные методы, что снизило доходность лесного хозяйства вследствие бесплатного, а позднее по низкой стоимости пользования лесными ресурсами, и не обеспечивало формирования финансовых ресурсов не только для расширенного, но и для простого воспроизводства.
Центральным вопросом переходного периода является трансформация форм собственности. Правовой режим собственности на лесной фонд и земли лесного фонда определяется.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей осуществляются на основе федеральных законов. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Лесной кодекс Российской Федерации закрепил лесной фонд и расположенные на землях обороны леса в федеральной собственности. При этом в Лесном кодексе определено, что оборот лесного фонда не допускается, купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускается (статья 12). Действующее лесное законодательство не создает условия для рыночной организации изменения права собственности на лесной фонд и земли лесного фонда.
Процесс трансформации системы управления в сфере использования и воспроизводства лесов (1993 - 2005 гг.) определяется проводимой государством политикой в области федеративных отношений, экономической политикой и представлен в приложении N 4 (табл. 4.13*). С принятием Лесного кодекса Российской Федерации содержание основных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации практически не претерпело изменений, при этом получило конкретизацию по уровням управления. Произошло перераспределение полномочий в соответствии с установлением федеральной собственности на лесной фонд. В соответствии с изменениями, внесенными в Лесной кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", произошла централизация полномочий на уровне Российской Федерации. Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" с 1 января 2007 г. будет введена в действие новая редакция статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой осуществляется передача отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета.
________________
* Таблица 4.13 не приводится. - Примечание изготовителя базы данных.
В рамках административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" государственные функции управления в сфере использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов закреплены за федеральными органами государственной власти:
по принятию нормативных правовых актов - за Министерством природных ресурсов Российской Федерации;
по контролю и надзору - за Федеральной службой по надзору в сфере природопользования;
по управлению государственным имуществом, правоприменительным функциям и функциям оказания государственных услуг - за Федеральным агентством лесного хозяйства.
В республике функции государственного управления лесным хозяйством осуществляет Агентство лесного хозяйства по Республике Марий, в структуре которого функционирует 21 лесхоз в организационно-правовой форме федеральных государственных учреждений, и территориальные структуры Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Таким образом, в настоящее время федеративные отношения в лесном секторе построены на централизации функций управления лесным фондом в вертикально иерархической структуре федеральных органов государственной исполнительной власти. Федеративные отношения развиваются через передачу полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской федерации при предоставлении субвенций из федерального бюджета.
Абзац утратил силу. - Постановление Правительства Республики Марий Эл от 19.07.2010 N 186.
Современный этап развития системы лесоуправления протекает в условиях формирующейся рыночной экономики при многообразии форм собственности, уходе государства из хозяйственной сферы, развитии предпринимательства. В процессе ускоренной приватизации была сформирована частная собственность в лесопромышленном комплексе. Либерализация привела к установлению свободных цен на продукцию из древесины с учетом конъюнктуры рынка, при этом ставки платежей за пользование лесными ресурсами устанавливались директивно, что увеличило диспаритет цен на конечную продукцию из древесины. В период системного кризиса от начала до конца 90-х годов произошел резкий спад объемов по рубкам главного пользования, снизился уровень жизни работников лесного хозяйства, увеличение бюджетного финансирования лесного хозяйства носило инфляционный характер и не обеспечивало возмещения затрат на лесное хозяйство в соответствии с нормативной потребностью, резко сократился объем капитальных вложений.
Лесное хозяйство находится на бюджетно-сметном финансировании и административных методах управления. Рыночный экономический механизм, обеспечивающий соизмерение доходов и затрат, мотивацию к обеспечению качества и конкурентоспособности, направленный на повышение экономической, социальной, экологической эффективности лесного хозяйства, не сформирован.
Стратегической целью лесоуправления следует рассматривать поддержание и приумножение социально-экономических функций лесов для удовлетворения общественных потребностей на основании двух критериев - устойчивое и непрерывное пользование лесными ресурсами и обеспечение экономических и финансовых условий устойчивого управления лесами.
Предложена методика и проведен мониторинг реальных тенденций использования и воспроизводства лесных ресурсов в республике. В качестве системы показателей для анализа и оценки государственного управления лесами и лесным хозяйством приняты основные индикаторы в соответствии с нормативным документом "Критерии и индикаторы устойчивого управления лесами в Российской Федерации", которые дополнены и конкретизированы. Критерии - направления практической деятельности в сфере управления лесами, которые обеспечивают достижение поставленной цели. Индикаторы - это количественные и качественные характеристики, описания, позволяющие оценивать, анализировать и прогнозировать процесс действий по соответствующему критерию (приложение N 4, табл. 4.14, 4.15*). Результаты мониторинга эффективности лесоуправления в республике показали количественное и качественное снижение ресурсного потенциала лесов. За полвека произошло резкое снижение производственного потенциала по заготовке древесины и усилилось многоцелевое назначение лесов. В сложившейся социально-экономической и экологической ситуации необходимы научные и практические решения совершенствования действующей системы лесоуправления, ее организационно-экономической составляющей.
________________
* Таблицы 4.14, 4.15 не приводятся. - Примечание изготовителя базы данных.