Проведение работ по реформированию муниципальных финансов города Перми планируется организовать на основе Плана реформирования, построенного с учетом оценки исходного состояния по каждому направлению реформы. План реформирования состоит из перечня мероприятий, проведение которых будет производиться в два этапа. Первый этап начинается с момента утверждения Программы и заканчивается 1 июля 2006 года. Второй этап начинается с 1 июля 2006 года и заканчивается 1 июля 2007 года.
После завершения работ в период с 1 июля 2007 года по 25 декабря 2007 года планируется подведение итогов реализации Программы: оценка результативности реализации программы, результативности действий конкретных исполнителей и выбранных путей достижения поставленных целей. Исходя из проведенной оценки, осуществляется решение вопроса о стимулировании и поощрениях, завершаются расчеты. Немаловажной задачей, решаемой в этот период времени, является закрепление достигнутых успехов, занятых позиций, обеспечение безвозвратности запущенных процессов. Здесь также будет решаться вопрос о дальнейших поступательных действиях по совершенствованию системы муниципальных финансов города.
Значительное внимание будет уделено отчету о достигнутых в ходе реализации Программы результатах. Полученные результаты должны стать достоянием общественности и быть широко освещены.
В связи с тем, что в ходе реализации Программы могут возникать определенные сложности и неучтенные при ее подготовке проблемы, План реформирования предусматривает возможность альтернативной замены одного мероприятия другим, в той же мере обеспечивающим достижение нужного результата.
2.1. Оценка исходного состояния муниципальных финансов
2.1.1. Исходное состояние бюджетного процесса и управления расходами
На сегодняшний день комплексная оценка возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги населению, в форму немуниципальных организаций подразделениями администрации не проводилась, хотя существует ряд немуниципальных организаций, оказывающих услуги данного вида, в основном в сфере образования (например, частные школы).
Правовые основы, содержание и механизм осуществления бюджетного устройства и бюджетного процесса в городе Перми, полномочия органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению муниципального бюджета, полномочия Главы города Перми, администрации города Перми и Пермской городской Думы в бюджетном процессе определены Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 01.10.2002 N 106.
При исполнении бюджета города Перми на протяжении последних трех лет возникали кассовые разрывы. Как правило, возникновение кассовых разрывов было связано:
с неравномерным распределением по календарным периодам сроков уплаты налоговых платежей в муниципальный бюджет,
с неравномерным распределением по календарным периодам бюджетных расходов (например, с выплатой отпускных в летний период).
Оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения позволила разработать методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года. Кроме того, в городе Перми существует порядок формирования муниципального резерва, позволяющий покрывать существующие кассовые разрывы. Однако несовершенство разработанных правовых актов и процедур их практического использования приводит к необходимости формирования более эффективных механизмов учета и планирования возникновения временных кассовых разрывов.
Необходимо отметить, что в городе Перми утверждено Положение о муниципальном заказе, устанавливающее правовые основы формирования, размещения и реализации муниципального заказа, а также определяющее взаимоотношения между участниками процесса и регламентирующее их ответственность. Порядок проведения конкурсных бюджетных закупок предусматривает обеспечение максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности. Информация о конкурсах публикуется как в СМИ, так и в сети Интернет. У администрации города на сегодня существует потребность в программном продукте, автоматизирующем процессы планирования и осуществления бюджетных закупок и учитывающем территориальные особенности.
2.1.2. Исходное состояние при переходе на бюджетирование, ориентированное на результат
На момент принятия Программы администрацией города Перми проведена оценка потребности по отдельным видам бюджетных услуг, а также объемов их фактического предоставления. Данная работа была затруднена в силу отсутствия полного перечня услуг, оказываемых населению муниципальным образованием. Кроме того, отсутствие действенных механизмов оценки потребности приводит к недостаточной обоснованности видов и объемов оказанных услуг по отдельным направлениям. Поэтому работа в данном направлении считается как одна из приоритетных и требующих действенного решения обозначенных проблем.
Необходимо также подчеркнуть, что структурные подразделения администрации города в рамках выполнения своих функциональных обязанностей обеспечивают отслеживание действующих и вводимых требований к качеству общественных услуг, а также осуществляют контроль за их соблюдением производителями услуг. Разработанных федеральных и региональных нормативов и стандартов в социальной сфере недостаточно для формирования действенной системы по оценке бюджетных услуг, предоставляемых населению муниципальным образованием.
При этом количественные результаты деятельности структурных подразделений детально не определены. Среднесрочное планирование деятельности структурных подразделений осуществляется только в отношении единичных направлений оказания услуг. Финансовая система муниципального образования недостаточно подготовлена к внедрению принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Тем не менее, некоторые базовые подходы к движению в этом направлении реформирования все же имеют место.
Ежегодно при подготовке бюджета города Главой города выделяются приоритеты бюджетной политики на предстоящий финансовый год. Кроме того, приоритетные задачи, решаемые в рамках бюджета, отражены и в других документах, принятых органами местного самоуправления. Имея приоритеты, проще определить цели и конкретные результаты бюджетной политики, степень достижения которых должна быть в ходе реформы увязана с объемами выделяемых бюджетных ассигнований.
Таким образом, существующее направление развития города Перми в условиях проводимой бюджетной реформы требует изменений финансовой политики с целью повышения эффективности использования бюджетных средств и удовлетворения потребностей населения в общественных услугах.
2.1.3. Исходное состояние проведения административной реформы
В свете проводимой в Российской Федерации административной реформы и реформы местного самоуправления Законом Пермской области от 11.02.2005 N 2038-446 муниципальное образование "Город Пермь" наделено статусом городского округа, разработан новый Устав Пермского городского округа, в котором нашли отражение положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В дальнейшем, исходя из закрепленных полномочий городского округа, необходимо разработать оптимальную структуру муниципального образования, соответствующую принципам эффективного управления и основным направлениям проводимой реформы местного самоуправления.
На сегодняшний день, в соответствии с Положением о муниципальной службе в городе Перми, широко применяется использование конкурсных процедур при замещении должностей муниципальной службы. Внедрение практики конкурсного замещения вакантной должности муниципальной службы и проведение регулярной аттестации муниципальных служащих является перспективным направлением деятельности администрации муниципального образования в данной сфере.
Выстроена система повышения квалификации и проведения обучения муниципальных служащих. Так, Постановлением администрации города Перми от 25.01.2005 N 136 утверждено Положение о порядке организации и проведения переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и лиц, замещающих должности, не отнесенные к муниципальным. Установлено, что получение дополнительного профессионального образования муниципальными и немуниципальными служащими осуществляется в целях повышения эффективности исполнения должностных обязанностей, создания условий для продвижения по службе квалифицированных кадров. Отдел по вопросам муниципальной службы и кадров администрации города постоянно осуществляет разработку планов повышения квалификации муниципальных служащих, а также соответствующих программ. Действует специальная комиссия по вопросам организации и проведения переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и лиц, замещающих должности, не отнесенные к муниципальным.
Также Постановлением администрации города Перми от 04.05.2005 N 943 утверждено Положение о порядке формирования и подготовке резерва муниципальных служащих в городе Перми.
2.1.4. Исходное состояние муниципального сектора экономики
Муниципальный сектор экономики представлен муниципальными унитарными предприятиями, а также организациями, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, и бюджетными учреждениями муниципального подчинения. Муниципальные организации доминируют на рынке оказания общественных услуг и в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Многие муниципальные предприятия, особенно в сфере ЖКХ, находятся в тяжелом финансовом положении по причине предоставления льгот и субсидий населению муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством и запаздывания во времени компенсаций соответствующих льгот и субсидий. В жилищно-коммунальном хозяйстве города Перми сложилась ситуация, при которой отпуск жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) населению происходит в объемах, фиксируемых коммерческими приборами учета, а население оплачивает услуги в соответствии с нормативами. Результатом явилось то, что объемы жилищно-коммунальных ресурсов, предъявляемые к оплате поставщиками, не совпадают с объемом ресурсов, потребленных населением по нормативам (объем ЖКУ по приборам учета больше, чем объем ЖКУ по нормативам). Как следствие, возникает задолженность муниципального образования перед поставщиками ЖКУ. Для решения проблемы требуется провести инвентаризацию (оценку) и ликвидацию задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Важно отметить, что оплата населением жилищно-коммунальных услуг происходит в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 392, в Жилищном кодексе Российской Федерации закрепляется право муниципальных образований принимать решение об установлении тарифов на ЖКУ. Так, на территории города Перми введены прозрачные процедуры установления тарифов на услуги систем водоснабжения и водоотведения, содержания жилищного фонда, сбор и вывоз твердых бытовых отходов.
В настоящее время в городе Перми отсутствует порядок использования системы персонифицированных социальных счетов для получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Пассажирские перевозки автотранспортом осуществляются частными перевозчиками, электротранспортом - муниципальными унитарными предприятиями. При этом фактический объем перевозок и потенциальный практически совпадают. Для более качественного обслуживания населения планируется внедрение автоматизированной диспетчерской системы.